Ämbetsmännens utrensning i nytt fokus

Samhälle Det ser lovande ut när ledande socialdemokrater äntligen inser begränsningar och risker i de nyliberala organisationsmodeller som införts på bred front. Men det finns risker med denna ökade politiska styrning, när personalen nu ska sluta leka marknad, skriver Rolf Å Gustafsson.

När en politisk tungviktare av Magdalena Anderssons kaliber deklarerar ”slutet på den nyliberala eran” och understryker att ”framöver kommer vi att se att det vi behöver är mer politik, mer gemensamma lösningar”, då kommer det att hända grejer i Sverige. Finansministern uppfattar också Corona-krisens konsekvenser som ett rop på mer statlig styrning från regering och riksdag. Många skeptiker till ”new public management” drar en lättnadens suck. Det ser lovande ut när ledande socialdemokrater äntligen inser begränsningar och risker i de nyliberala organisationsmodeller som införts på bred front.

Den som dock vill veta mer om riskerna med denna ökade politiska styrning – där personalen nu tydligen skasluta leka marknad – rekommenderas den här artikeln. Den blinda fläck inom forskning och politik som här uppmärksammas heter personal- och förvaltningspolitik. Det är hög tid att inse att en nedbrytning av ämbetsmännens självständighet och analysförmåga pågått under mycket lång tid och faktiskt föregått den nyliberala fest där konsulterna nu sjunger sin svanesång. Avslutningsvis skall vi se att just nu blandas en farlig cocktail av politiska styrningsambitioner och viljan att disciplinera offentliganställda.

En modern rättsstat brukar ju betraktas som bestående av tre samspelande statsmakter – lagstiftning (förtroendevald riksdag), dömande makt (fristående domstolar) och verkställande makt (regeringens operativa roll) – och då understryks vikten av en maktbalans mellan dessa kraftfält. Ibland talas också om en fjärde statsmakt (fri opinionsbildning, oberoende massmedia), men under långa tider fanns också författningspolitiska idéer om den offentliga förvaltningen som en femte statsmakt (se Gustafsson 2016, s. 57).

På 1870-talet hävdades exempelvis i en omfattande svensk förvaltningsrättslig handbok att en god förvaltning visserligen kräver att ämbetsmännen styrs av en systematisk juridik, men…

alltid skall dock ett område finnas qvar, inom hvilket de förvaltande myndigheterna måste blifva berättigade att handla efter skön, bestämma såväl tillfället när, samt medlen hvarmed de skola uppträda. (Rabenius 1874, enligt Gustafsson 2016).

Det handlade då som nu om en oundviklig situationsanpassning vid implementeringen av ”styrsignaler” som utgör en stor utmaning inom offentlig förvaltning: Lokala variationer, självsvåldiga övergrepp, underlåtenhetssynder, maskning, korruption, ”byråkratism” och rena missgrepp hotar hela tiden.

Den enda garantin, eller snarare förhoppningen, att den femte statsmakten inte ska gå sin egen väg, står egentligen att finna i tjänstemännens kompetens och vilja att följa lagstiftningens syfte. Men för detta krävs en självständig analysförmåga och mod till kritisk argumentation, när omöjliga, destruktiva eller otydliga politiska uppdrag dyker upp.

Dessa förutsättningar för en god förvaltning går dock helt på tvärs mot grundreceptet från New Public Management: I flera decennier har ju hävdats att politiker, precis som företagsledare, ska ha ett fast grepp om sin organisation genom ”beställar-utförar modeller”. I företagsvärlden kan vi knappast förvänta oss idéer om maktbalans. Där ska beställningar utföras på det sätt ägarmakten själv bedömer som lönsamt. Den mycket speciella problematik som egentligen alltid gällt inom offentlig verksamhet – d v s behov av maktbalans och ett visst handlingsutrymme för personalen – har diskuterats av och till i både svensk och internationell litteratur. Ett exempel är statsvetarprofessorn Lennart Lundqvist som i decennier framhöll ämbetsmännens roll som ”demokratins väktare” och behovet av en etiskt grund i arbetet (Lundquist 1998).

Från och med 1809 års författning och drygt 150 år framåt stadgades att samtliga ämbetsmän var oavsättliga.

Föga uppmärksammat är dock att inom svensk förvaltning nedmonterades de strukturella garantierna för detta handlingsutrymme under 1900-talets senare del. Vi kan nu låta statssekreteraren, landshövdingen och ämbetsmannen Bo Hammarsköld blicka tillbaka på sitt yrkesliv och samtidigt ge en sammanfattning av den klassiska ämbetsmannens credo (som författaren med rätta upplevde som hotat):

Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot fosterlandet menpå samma gång känslan av vår stolta rättighet att vara statsledningens och statsviljans oegennyttiga och lojala mensjälvständigt ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagstiftningens anda menpå samma gång se till vad som leder till den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hög uppgift, som upprätthållare av samhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordning. (Hammarsköld 1965).

Ingen är väl så dum att hen tror att alla ämbetsmän alltid arbetat på detta ansvarsfulla sätt. Nej, det handlar om en ideologi, ett ideal och en (ibland självgod) ämbetsmannabild, men ändå var detta tveklöst en accepterad och vida spridd idé om den goda offentliga förvaltningen. Inte nog med det: Denna syn på ämbetsmännens ställning och roll hade sitt fundament i Sveriges författning (närmare bestämt Regeringsformen).

Från och med 1809 års författning och drygt 150 år framåt stadgades nämligen (i Regeringsformens § 36) att samtliga ämbetsmän var oavsättliga. Ja, det är sant!  En ämbetsman kunde ej avskedas, ej heller mot sin vilja förflyttas från sin fasta (”fullmaktstjänst”) till andra arbetsuppgifter, i annat fall än att han i allmän domstol rannsakats och dömts för ett specifikt ämbetsbrott(ja, ämbetsmannen var en man; det dröjde till 1925 innan kvinnor fick tillträde till en del av dessa tjänster). Enda undantagen från den generella oavsättligheten angavs i RF § 35 och gällde ”fötroendeämbetsmän” (ofta höga militärer) som kungen själv förfogade över (se vidare Nilsson 1999).

Naturligtvis ställde denna oavsättlighet till med vad som idag skulle benämnas ”styrproblem” för arbetsgivaren (som 1809 var liktydig med Kungl. Maj:t; senare de parlamentariska regeringarna). Med dagens managementögon skulle det te sig helt galet med en arbetsgivare som har så starkt kringskurna möjligheter att ”leda och fördela arbetet” (en rätt som ju tillerkändes privata arbetsgivare 1906 genom en kompromiss mellan fack och arbetsgivare).

Därför är det kanske inte så förvånande att förvaltningshistorien uppvisar en lång rad juridiska spetsklyverier som stegvis medförde en reell urholkning av ämbetsmännens skydd. Man kan säga att den pågick till mitten av 1990-talets när de allra sista resterna av systemet rensades ut; professorer fick då inte längre fullmaktsanställningar (Janke 2014). Här måste vi dock förbigå den spännande berättelsen om hur detta ständiga trixande för att kringgå regeringsformen gick till.

Sammanvävd med denna process fanns också en förvaltningsideologisk debatt. Ämbetsmännens extremposition var sedan gammalt att hävda äganderätt till tjänsten och att ansvarsfulla ämbetsmän med eget handlingsutrymme var den enda garantin för ett anständigt samhällskick. Regeringens extremposition uttrycktes å andra sidan som att offentlig rätt – det juridiska system som gällde för ”kunglig” förvaltning – sedan urminnes tider bar på en ”höghetsrätt”. Innebörden var ungefär som det låter.

Den ledande professorn i statsrätt och förvaltningsrätt (tillika kontroversiell riksdagsman under 1920–30 talen med högerextrema sympatier) klargjorde bl. a. att: ”Såväl ämbetsmän som tjänstemän äro maktorgan för den statliga maktviljan” och är statstjänare ”allenast i den mening, att de äro underordnade Kongl. Maj:t, och i förhållande till allmänheten och de enskilde företräda de alltså tvärtom statens höghet och Kongl Maj:ts höga makt med uppgift att upprätthålla och tillvarataga denna och sålunda bevara statsmaktens själfständighet och upphöjdhet öfver allt privat, något som i svensk rätt särskildt genom oafsättligheten eller den höga rangställningen framhäfves.” (Reuterskiöld 1914).

Förutom den omtvistade oavsättligheten – som dock stegvis under 1900-talet inskränktes till befattningshavare högt upp i centralförvaltningen – så måste ytterligare en viktig (men föga känd) byggsten för ämbetsmännens traditionella ställning tas upp: De högsta ämbetsmännen vid varje myndighet bildade ett kollegium, vilket innebar att de gemensamt beslutade och ansvarade för de ärenden man hanterade. Även detta var omtvistat eftersom beslutsprocessen kunde bli långsam och omständlig, men å andra sidan hävdade många att kollegieprincipen inte bara bidrog till att frågorna belystes mer allsidigt, utan också att kollegiet därmed erhöll ett handlingsutrymme till skydd mot alltför klåfingrig politisk styrning.

Denna kollegieprincip – visst oberoende uppåt, interna överläggningar och gemensamt agerande neråt-utåt – bör inte enbart betraktas som ett resultat av en maktkompromiss. Tanken var också att beslutsprocesserna skulle ske på ett domstolsliknande sätt (många av de gamla myndigheterna/kollegierna hade faktiskt egen domsrätt i vissa frågor under 1800-talet). Denna noggrannhet och legitimitet i beslutsfattandet var sannolikt också avgörande för kollegiets roll när bestraffning skulle utdelas till underställd personal.

När det gällde denna disciplinerande roll talade en ledande förvaltningsjurist så sent som 1948 om ämbetsmännens befälsmakt och konstaterade att det då hade skapats ”en förbryllande mångfald av bestämmelser” som ofta utfärdats av myndighetsledningarna själva. (Herlitz 1948, s. 172). Den juristprofessor som var främste expert på ”offentlig tjänstemannarätt” talade drygt ett decennium senare om ”den förvirrade debatten om den disciplinära maktens grund och ställning i rättsordningen” (Jägerskiöld 1959, s 324).

Kring 1900-talets mitt hade juridiken blivit så svåröverskådlig att även experter hade svårt att avgöra vilka befattningshavare som skulle straffas av vilken instans.

Efterhand framstod det som alltmer problematiskt med två system för åtgärder mot personal som felade, slarvade, missförstod eller på annat sätt misskötte sitt jobb (Wetter 1947): Dels kunde de högre ämbetsmännen avsättas eller på annat sätt straffas för ämbetsbrott genom dom i allmän domstol, dels kunde allt större grupper av offentligt anställda straffas (tillrättavisning/varning, löneavdrag och uppsägning) för fel begångna i tjänsten genom beslut som togs av myndighetsledningen. Interna regler för detta utfärdades allt oftare speciellt inom nytillkomna statliga verk.

Det blev också vanligare att ”enrådiga” generaldirektörer själva tog beslut om personalbestraffningar som en konsekvens av deras ”befälsmakt”. Kring 1900-talets mitt hade juridiken blivit så svåröverskådlig att även experter hade svårt att avgöra vilka befattningshavare som skulle straffas av vilken instans (och för vilka förseelser).

Så såg grundvalarna för ämbetsmännens ställning ut under drygt 150 år. Även om det knappast handlade om orsak-verkan bör vi notera att under samma epok skapades den svenska välfärdsstaten. Idag är det dock endast domarkåren som har kvar denna självständiga ställning (detaljerna redovisas begripligt i Janke 2014). Allt annat gick upp i rök! Övriga ämbetsmän rensades bort. Processen pågick under tre decennier med start kring 1950-talet och berörde en omvittnat snårig juridik (Gustafsson 2016 och Rydberg-Welander 2018 innehåller utförliga redovisningar). I korthet nedmonterades den offentliga förvaltningens grundstruktur på följande sätt:

Oavsättligheten utgick ur regeringsformen genom en partiell grundlagsreform 1965. Officiellt ingick detta i den s k. förhandlingsrättsreformen– de högre ämbetsmännen gavs rätt att löneförhandla och strejka (arbetsgivaren fick samtidigt lockoutmöjligheter) – men experter har ifrågasatt om det var nödvändigt att avveckla just oavsättligheten för att öppna för löneförhandlingar (Jägerskiöld 1961, s. 441)

Man kan också fråga sig hur lönerna fastställs för dagens domarkår och polemiskt undra om löneutvecklingen fick en boost i det nya arbetsrättsystemet för högre tjänstemän, som uttalat drevs fram av Socialdemokraterna efter den ”svenska modell” som gällde för privata arbetsmarknaden.

Arbetet med att avskaffa kollegieorganiseringen pågick i utdragen takt och genomfördes myndighetsvis samtidigt som det saknades öppet redovisade principer. Klart är att regeringarna stegvis skaffade sig allt större möjligheter att bestämma myndighetsledningarnas sammansättning och att de högre tjänstemännen under 1960-talet inte längre automatiskt intog ”säte och stämma” i de beslutsfattande organen. (Gustafsson 2016, s 448).

När det gäller ämbetsansvaret inleddes förändringsprocessen (1966) efter det att utredningen om förhandlingsrätt slutförts – i sig uppseendeväckande eftersom oavsättlighet och ämbetsansvar vanligen kopplades samman med varandra i förvaltningspolitiken – och det tog nio år att komma i mål. Enligt regeringens proposition 1975 var syftet bl a ”ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarkandens sanktionssystem” och att mildra påföljderna, men kanske framförallt att göra de domstolsbundna bestraffningarna för fel begångna i arbetet oberoende av vilken befattning den anklagade innehade. Begreppet ämbetsmän utmönstrades ur lagstiftningen samtidigt som det insnävade området för straffbara handlingar koncipierades som brister i ”myndighetsutövningen bland offentliga funktionärer”. (Tjänstefelet återinfördes dock 1989 efter hårt motstånd från socialdemokratin, men en redovisning av detta kräver mer utrymme än det tillgängliga).

I efterskott står det dock klart att den paradigm-förändrande aspekten lanserades under den kryptiska titeln ”privaträttligt avskedsinstitut”. Innebörden var att om någon offentligt anställd misskötte sitt arbete i så stor omfattning (och på sådant sätt som tidigare skulle rubricerats som ämbetsbrott), så ålåg det hädanefter arbetsgivaren att avskeda denna person. 

De allmänna domstolar som tidigare – efter ”rannsakning och dom” – varit den enda instans som kunnat avsätta fullmaktsägande ämbetsmän (och i vissa fall straffa andra offentligt anställda) fråntogs nu således denna roll. Offentligt anställda som begick misstag och fel i sitt arbete skulle istället främst betraktas som skyldiga till avtalsbrottgentemot arbetsgivaren (i likhet med vad som redan gällde på privata arbetsmarknaden).

Konsolideringen av denna företagsliknande personalstyrning skedde genom den sk LOA 2 utredningen 1994 då de sista resterna av de tidigare skillnaderna i grunderna för avsked inom offentlig och privat verksamhet rensades bort. Formellt sett var det nu definitivt fastlagt att huvudproblemet med felande personal var att man bröt med avtal som ingåtts med arbetsgivaren. Relationerna till medborgarna var således inte längre något som den offentligt anställda personalen hade ett eget ansvar för i sitt arbete – och som avgjordes genom allmän domstol – utan något som arbetsgivaren (myndighetsledningen) tog hand om.

Vi kan faktiskt konstatera att den uråldriga auktoritära ”höghetsrätten” segrat i det långa loppet.

Men tänk om huvudproblemet ligger i att politiker/myndighetsledning/arbetsgivare vill driva 8genom omöjliga, tveksamt lagliga eller på annat sätt olämpliga idéer? I ett rättstatligt perspektiv står det klart att maktbalansen allvarligt hotades genom denna stegvisa utradering av ämbetsmännens ställning. Många förvaltningsjurister har ohörda försökt att fästa uppmärksamheten på detta genom åren (exempel redovisas i Gustafsson 2016, s. 438).

Vi kan faktiskt konstatera att den uråldriga auktoritära ”höghetsrätten” segrat i det långa loppet. Vare sig det är konglige majestät eller parlamentariska regeringar som härskar över ”sin” förvaltning, så har offentligt anställd personal mycket begränsade möjligheter att praktisera något som liknar rättstatens ämbetsmannaideal. Urholkningen av kollegieprincipen inom förvaltningen tog bort det organisatoriska fundamentet. Flexibla anställningar, individuella löner och chefer med ökade befogenheter bidrog ytterligare till att underminera den dialog, bättring och tillit som socialdemokratin en gång talade om när ämbetsansvarets stränghet tonades ner. Så småningom tappade förvaltningspolitiken bort idén om ”demokratins väktare”.

Däremot kvarstod och systematiserades den gamla befälsrätten: Den överordnade personalens rätt och skyldighet – att utan ordentlig domstolsprövning och utan att vända sig till tredje part utanför förvaltningen – säga upp, tillrättvisa, placera om och kanske ”köpa ut” någon som inte platsar. Nödvändigt? Ja, tyvärr. Men farligt just nu i kombination med den allt mer ivriga viljan till politikerstyrning.

Riksdagen har ju ställt sig bakom flera motioner från oppositionspartierna om ”ett modernare och tydligare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar” (Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37). Motionerna som ligger bakom det godkända utskottsuttalandet, som alltså blivit till ett ”tillkännagivande” som regeringen måste agera utifrån, deklarerar att någon återgång till äldre tiders ämbetsansvar handlar det inte om. Vad man istället önskar är ”ett modernt och tydligt straffrättsligt skydd för den offentliga verksamheten”. I klartext syftar detta till ökade möjligheter för myndigheternas personalnämnder att tillrättavisa, straffa och omplacera personal som bedöms bryta de avtal där myndigheterna bokstavligen är part i målet.

Man bävar: Kombinationen ökade politiska styrningsambitioner, osäkra anställningar, minskat utrymme för kollegialitet och förstärkta disciplineringsmöjligheter för arbetsgivaren bådar inte gott.

Referenser:

Gustafsson, R.Å. (2016) Från ämbetsmannastat till välfärdsstat. En studie i svensk offentlig arbetsgivarpolitik.Daidalos.

Hammarskjöld, B (1965) Förvaltningens ställning och uppgifter i dagens samhälle, Nordisk administrativt tidsskrift, årgång 46, 1965, s. 78-92.

Herlitz, N (1948) Föreläsningar i förvaltningsrätt II, Den offentliga förvaltningens organisation.Norstedt & söner.

Janke, J (2014) Oavsättlig i statens tjänst. En garanti för oberoende?Lunds universitet, juridiska fakulteten, Rättsvetensskaplig uppsats HT 2014.

Jägerskiöld, S (1959) Svensk tjänstemannarätt. Del 2:1. Almqvist & Wiksell.

Jägerskiöld, S (1961) Svensk tjänstemannarätt. Del 2:2. Almqvist & Wiksell.

Lundquist, L (1998) Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Studentlitteratur.

Nilsson, T (1999) ”Staten och den oavsättlige ämbetsmannen -ett komplicerat förhållande”. Historisk Tidskrift1999, nr 2.

Reuterskiöld, C A (1914) Föreläsningar i svensk stats- och förvaltningsrätt, Del 1. Statsregementet.Almqvist & Wiksells.

Rydberg-Welander, L (2018) ”När ämbetsmannen blev arbetstagare”, Förvaltningsrättslig Tidskrift.

Wetter, F (1947) Om förhållandet mellan disciplinärt och allmänt ansvar för civila tjänstemän. Ingår i: Festskrift tillägnad Vilhelm Lundstedt. Uppsala: Uppsala universitets årsskrift 1947:6.

***

Följ Dagens Arena på Facebook