Samhälle Organisering av det sociala arbetet är en viktig del av vår välfärd. Samtidigt talas det om en socialtjänst i kris. Martin Börjeson reder ut vad som gick snett, och vad som borde ha skett.
Det sociala arbetet kan spela en stor, ja ibland rent av avgörande, roll för människor som befinner sig i utsatta situationer. Hur vi organiserar det sociala arbetet är centralt för möjligheterna att, som det står i socialtjänstlagens så kallade portalparagraf, ”på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet”. Därmed är det en viktig del av den svenska välfärdspolitiken. Idag är mer än var tredjeanställd i kommunerna verksam inom ”vård och omsorg” (36 %) eller ”individ- och familjeomsorg” (4 %), och de sammanlagda kostnaderna uppgår till närmare 200 miljarder kronor varje år. Det rör sig om ett verksamhetsområde som omfattar stöd och omsorg till äldre, insatser för människor med funktionsnedsättning, ekonomiskt bistånd, missbruksvård, insatser för barn som far illa, arbete med våld i nära relation m.m.
Men under senare år har man allt oftare talat om socialtjänsten som ett verksamhetsområde i kris. Gång efter annan har vi fått ta del av vittnesmål om socialarbetare som har en orimlig arbetsbelasting, men också om medborgare som vittnar om ett dåligt bemötande och/eller att det är svårt att få hjälp. Och vi har fått beskrivit en verksamhet som haft en svag kunskapsgrund, vilket skapat ett alltför stort utrymme för godtycke så att möjligheterna att få stöd i praktiken varit avhängiga i vilken kommun man varit skriven.
I detta är det en stor skillnad jämfört med sjuttio- och åttiotalet då dagens socialtjänstlagstiftning kom till, och då det fanns en stark tilltro till det sociala arbetets förmåga att bidra till en positiv samhällsutveckling. Idag har socialtjänsten blivit en krisbransch.
Mot denna bakgrund fanns det stora förhoppningar på den utredning som 2017 tillsattes för att göra en översyn av socialtjänstlagen. Men, det betänkande [Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag – Regeringen.se] som Margareta Winberg överlämnade hösten 2020 innehöll, trots att det omfattade över 1 300 sidor, ett begränsat antal förslag. I stort sett alla viktiga frågor hänsköts till nya utredningar eller till framtida överenskommelser mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och regeringen. Och framför allt smet man från sitt huvudsakliga uppdrag, att se över socialtjänstens uppdrag och ansvar; längst bak i det kapitel där man beskriver utredningens arbete förklarar man helt sonika att man bedömt möjligheterna till detta varit ”något begränsade” (slutbetänkandet, sid. 239).
Till en del handlar detta om att utredningen redan i direktiven fått ett begränsat uppdrag, men det handlar också om att själva utredningsarbetet haft påtagliga brister – till exempel att man knappt haft någon som helst dialog med forskningen inom socialt arbete. Och framför allt har man inte på allvar utgjort någon som helst analys av det sociala arbetets roll och inriktning inom ramen för en framtida socialpolitik. Av de utmaningar som det sociala arbetet idag står inför, eller av de socialpolitiska ställningstaganden det aktualiserar, märks knappt några som helst spår.
Ska man göra en översyn av socialtjänstlagen med sikte på att ta sig an det sociala arbetets utmaningar inför framtiden är det naturligtvis rimligt att utgå från en någorlunda genomtänkt ide om vad det är som behöver åstadkommas.
- Vad ska det sociala arbetet erbjuda? På vilka villkor?
- Hur vill vi organisera det sociala arbetet? Hur ska det bedrivas, och hur ska det styras?
- Vad är det som inte fungerar tillfredsställande idag och vad behöver utvecklas? Och vilken roll kan en förändrad lagstiftning spela i sammanhanget?
Det fanns också med i utredningens direktiv; en huvuduppgift var att ”tydliggöra socialtjänstens uppdrag och ansvar” (direktiven, sid. 10). Men den uppgiften orkade man som sagt aldrig med.
Vill vi förstå det sociala arbetets uppdrag är det till att börja med nödvändigt att se till det sociala arbetets roll inom ramen för en övergripande välfärdspolitik, liksom till hur välfärdspolitiken förändrats över tiden. Som en del av den övergripande socialpolitiken påverkas detsociala arbetet av den allmänna socialpolitiska utvecklingen. Med en väl fungerande välfärdspolitik blir det sociala arbetets uppgift mer begränsad – utbyggnaden av välfärdspolitiken under 1900-talet handlade om att lämna forna tiders fattigvård bakom sig. Men relationen verkar också i den andra riktningen – om de socialpolitiska ambitionerna sänks och/eller om socialpolitiken fungerar sämre, innebär det att kraven och belastningen på det sociala arbetet ökar. När vi under senare år sett hur de generella systemen (socialpolitiken) fungerat sämre, har belastningen på det yttersta skyddsnätet (det sociala arbetet) blivit större. Knappast någonstans syns samhällets tillkortakommanden så tydligt som i det sociala arbetet.
Därmed är det sociala arbetet ofrånkomligen ett konfliktfyllt område, helt enkelt eftersom det ställer grundläggande frågor om vårt gemensamma ansvar och hur långt detta ska utsträckas. I det som brukar beskrivas som socialtjänstens yttersta ansvar ligger uppgiften att ta hand om konsekvenserna av ett samhälle där människor har olika förutsättningar, men också där samhället stundtals bidrar till utsatthet och exkludering. Och socialtjänstens uppdrag handlar inte bara om att bistå människor som av helt naturliga skäl är i behov av stöd och omsorg, utan också om att handskas med människor som ställer till det för sig själva och andra, och som ibland inte alls verkar vilja inrätta sig i majoritetssamhället. Det innebär att frågorna om det sociala arbetets roll, uppdrag och inriktning alltid varit konfliktfyllda och socialpolitiskt laddade – och att de besvarats på olika sätt under olika perioder.
- Under sin mer än hundraåriga historia, har det sociala arbetet hela tiden (om än mer eller mindre intensivt under olika perioder) brottats med frågor om dess roll i samhället. Är det sociala arbetet ett uttryck för kristen barmhärtighet och/eller för solidaritet med de mest utsatta? Eller är det en praktik som ytterst handlar om att upprätthålla kontroll och ordning?
- Dessa frågor har varit nära förbundna med en annan fråga, nämligen hur man sett på de sociala missförhållandenas orsaker. Är de sociala problem som det sociala arbetet har att arbeta med resultatet av enskilda människors dåliga karaktär och/eller bristande resurser? Eller handlar det om samhälleliga och strukturella orsaker, om att den sociala differentieringen och skiktningen innebär att vissa (grupper av) människor ofrånkomligen hamnar i mer utsatta positioner?
- På liknande sätt som dessa frågor genom åren vävts samman, har de också inbegripit olika föreställningar om de sociala insatsernas inriktning. Handlar socialt arbete om att utveckla olika former av insatser som riktas till den enskilde för att förändra hans/hennes beteende – eller handlar det snarare om att förändra de livsvillkor som människor har att handskas med?
Dessa frågor, för att inte säga värdekonflikter, har genom åren mer eller mindre varit det sociala arbetets ständiga följeslagare – och de är det än idag. På en övergripande nivå har till exempel Walter Lorentz (1999:16) argumenterat för att det sociala arbetet har vad han kallar “ett dubbelt mandat”: både från individerna och från samhället i stort. Och i ett senare arbete (Lorentz 2016:468) utvecklar han detta resonemang och hävdar att det sociala arbetet utvecklats i spänningsfältet mellan omsorg och kontroll:
Det sociala arbetets metoder – såväl sådana som går ut på att stimulera individers strävan att förbättra sitt beteende, förmå människor att stå på egna ben, anpassa sig efter ekonomins och storstadens nya krav som olika försök att skapa gemenskap i det moderna samhället – kan antingen fungera som en väg till frigörelse eller som tvångsmässig framställning av “normalitetens tyranni” som inte lämnar något annat alternativ än att anpassa sig.”
Denna spänning återkommer också i socialarbetarens vardagliga praktik: Till exempel i den etiska kod för socialarbetare som Akademikerförbundet SSR antagit konstateras att det i det sociala arbetet uppkommer situationer som medför etiska dilemman, bland annat i form av ständiga avvägningar mellan å ena sidan omsorg, stöd och hjälp och å andra sidan kontroll och krav (Akademikerförbundet SSR 2017).
I Framtidens socialtjänst: Ett icke önskvärt remissvar (som ges ut av Studentlitteratur i februari 2021) urskiljer jag några av de konfliktområden utredningen borde ha tagit sig an, och jag diskuterar möjligheterna att handskas med dessa. Det handlar bland annat om spänningen mellan nationell likvärdighet och lokalt handlingsutrymme, mellan strävan efter helhetssyn och specialisering och mellan behovet av politisk styrning och att stärka brukarnas inflytande.
Denna diskussion mynnar ut i en argumentation för att vi idag, för att lösa det som beskrivs som ”krisen i socialtjänsten”, behöver stärka det professionella sociala arbetet – det är nödvändigt för att vi ska återvinna tilltron till det sociala arbetet som vår gemensamma resurs för att handskas med olika sociala problem. För att det ska vara möjligt behöver det sociala arbetet i högre grad än idag ha sin grund i vetenskap och beprövad erfarenhet, och vi behöver komma dithän att professionen – tillsammans med brukare och forskarsamhälle – är de som driver kunskapsutvecklingen. Och vi behöver en levande socialpolitisk diskussion om målen för det sociala arbetet.
Till detta bidrar den aktuella utredningen tyvärr inte särskilt mycket. Istället lägger man stor vikt vid det förebyggande arbetet (det fick ett särskilt delbetänkande), och det är till och med så att man ställer det förebyggande arbetet mot det individinriktade – som om det vore möjligt att välja mellan de två. Jag tror det är en missledande tanke, och något som mest av allt har sin grund i en vilja att komma undan det svåra och problematiska i det sociala arbetet. Istället lanserar man i slutbetänkandet ett antal nya vackra, men inte särskilt konkreta, målsättningar(hållbarhet, jämställdhet, bemötande). Och de flesta kontroversiella frågorna lämnas vidare till kommande utredningar och/eller överenskommelser mellan regeringen och SKR.
Jag tror man tvärtom behöver göra precis det motsatta. Det vill säga att man erkänner det svåra och konfliktfylla i det sociala arbetet.
Susanna Alakoski har formulerat det på ett kärnfullt sätt i Oktober i Fattigsverige (2012) där hon skriver att
… den svenska sociallagstiftningen säkerställer basen i våra liv, men mer än så är det … inte. … lagstiftningen tar inte heller hänsyn till våra bördor, om vi inte ständigt anstränger oss och försvarar krisens rätt att existera, problemens. (sid. 239)
Susanna Alakoski beskriver socialpolitiken som en färskvara, och just så tror jag det är. Att det hela tiden är nödvändigt att försöka göra samhället lite mer anständigt. Den svenska socialpolitikens och det sociala arbetets historia handlar om just det, men även om man under 1900-talet kom en bra bit på vägen är det inte någon historia där man någonsin kan förvänta sig att nå något slutmål. Samhället förändras, människors villkor förändras, kriser uppstår – därför behövs det socialpolitiska engagemanget. Och det behöver ständigt förnyas.
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
