Margaret Thatcher hälsas välkommen till Camp David av George Bush 1989. (Bild: Wikimedia)

Klimatpolitik Redan för trettio år sedan slog Margaret Thatcher fast att det var människans aktiviteter som ledde till klimatförändringar. Det tog dock tid innan andra hade övertygats om att det fanns ett sådant samband. Annika Ström Melin skildrar klimatpolitikens utveckling sedan 1989, året då muren föll.

För det globala klimatet innebar kommunismens fall en viss, om än kortlivad, lättnad. Sammanbrottet för de resursslukande planekonomierna i östra Europa och Sovjetunionen syns som hack i kurvorna över utsläpp av växthusgaser, men förklaringen var inte framsynt miljöpolitik utan ekonomisk kollaps. Arbetslöshet och fattigdom följde när de gamla smutsiga statssubventionerade industrierna föll ihop, men på kort sikt blev miljön en vinnare. Förbränningen av fossila bränslen hade börjat förändra klimatet på jorden.

Storbritanniens premiärminister Margaret Thatcher var en av de första politiska ledare som varnade för följderna av utsläppen av växthusgaser. »Av alla svåra utmaningar som världssamfundet står inför har en vuxit sig starkare och blivit allvarligare än alla andra – jag syftar på den globala miljön«, inledde hon ett uppmärksammat tal inför FN:s generalförsamling den 8 november 1989. Thatcher framträdde alltså dagen innan Berlinmuren föll, men hon verkade inte tro att den politiska omvälvningen skulle komma så fort. »I Europa är friheten på marsch«, förklarade hon, men välkomnade att de sedan länge frusna »relationerna mellan de västliga nationerna och Sovjetunionen och dess allierade« hade förbättrats. Thatcher var klädd i en strikt, stilig lila klänning, och hon log uppfordrande när resten av talet ägnades åt klimatfrågan. Med sedvanligt gott självförtroende undervisade hon företrädarna för världens länder om hur allting hängde ihop. Jordens klimat hade förvisso förändrats många gånger förr, men nu skedde något nytt, hävdade hon: »Vi ser en mycket stark ökning av mängden koldioxid som når atmosfären. Samtidigt som detta sker, ser vi förstörelse i stor skala av tropisk skog, som har en unik förmåga att ta upp koldioxid från luften.«
Uppläxningen fortsatte. Thatcher läste högt ur rapporter från brittiska vetenskapsmän som beskrev allt tunnare isar i arktiska vatten. Jordens växande befolkning och människans aktiviteter hotade miljön och förändrade klimatet, slog hon fast och varnade för följderna. Hon manade FN att agera genom att anta en internationell klimatkonvention vid den konferens om miljö och utveckling som FN planerade till 1992.

Thatcher var med andra ord tidigt ute med att peka ut klimatförändringarna som ett allvarligt hot. Som den fullblodspolitiker av liberalkonservativt snitt hon var blåste hon också liv i några av de politiska tvisteämnen som har dominerat klimatdiskussionen alltsedan dess. Hon hävdade med emfas att det inte alls var marknadskrafternas och de multinationella bolagens fel att utsläppen ökat och klimatet därmed förändrats. Tvärtom behövde industrin ännu bättre förutsättningar för att utveckla bättre och mer energisnåla produkter. Den fria marknaden var den bästa problemlösaren och skulle inte begränsas. Thatcher ansåg också att klimatförändringarna innebar att världen borde bygga fler kärnkraftverk, eftersom förbränning av olja, kol och naturgas ledde till utsläpp av koldioxid.

Så länge kol byttes ut mot naturgas minskade utsläppen i USA. När också kärnkraft ersattes med naturgas blev effekten motsatt.

Sedan dess har länder som Kina och Frankrike följt Thatchers råd och satsat på kärnkraft, men på andra håll har sådana kraftverk i stället börjat läggas ned. I Tyskland ändrades politiken mer eller mindre över en natt efter olyckan i japanska Fukushima i mars 2011, när en gigantisk havsvåg svepte in över de höga skyddsmurarna runt kärnkraftverket. Hela anläggningen översvämmades och systemet för nödkylning slogs ut, vilket ledde till att byggnaderna skadades och radioaktiva ämnen spreds. Under era veckor pågick intensiva försök att kyla ned reaktorerna. Ett stort område kring anläggningen evakuerades, men i början av sommaren fungerade nedkylningen åter. Inga allvarliga sjukdomsfall rapporterades, men olyckan uppfattades som en varningssignal och ledde till kursändring i Tyskland.

Havsvågen hade svept in över kraftverket i Fukushima en fredag i mars, och redan på måndagen förklarade Angela Merkel att den tyska energipolitiken skulle läggas om. »Jag ändrade inställning till kärnenergi efter olyckan i Fukushima«, förklarade hon när förbundsdagen klubbade den nya politiken. Riskerna med kärnkraft var för stora, ansåg förbundskanslern. Den snabba omsvängningen fick brett politiskt stöd. Åtta av Tysklands sjutton kärnkraftsreaktorer skulle stängas av och resten avvecklas före 2022. Bara några månader innan det långtgående beslutet fattades i juni hade tillstånden för de tyska kärnkraftsreaktorerna förlängts.

Planen var att tyska vindkraftverk och andra förnybara energikällor skulle ersätta kärnkraften och att utsläppen av koldioxid därför skulle fortsätta att minska, men den ekvationen gick inte ihop. Utsläppen, som gått ned ända sedan 1990, började åter öka. Förnybar energi räckte inte för att ersätta kärnkraften – det krävdes också mer förbränning av kol och naturgas. Under regeringsförhandlingarna efter 2017 års tyska val konstaterade socialdemokraterna och kristdemokraterna att Tysklands klimatmål för 2020, som var att minska utsläppen av koldioxid med 40 procent, därför inte skulle uppnås.

I USA ledde utfasning av kärnkraft också till ökade utsläpp av koldioxid. »Hur avvecklade kärnkraftverk kan underminera USA:s klimatmål« rubricerade tidningen New York Times en artikel om hur det ena hängde ihop med det andra. Mellan 2005 och 2017 minskade utsläppen av koldioxid i USA, och det berodde framför allt på att ett stort antal gamla kolkraftverk lades ned, men det var inte främst klimatskäl som låg bakom nedläggningarna. De gamla kostsamma kolverken försvann och ersattes av betydligt billigare naturgas. Därmed minskade också utsläppen, eftersom användning av naturgas inte ledde till lika stora utsläpp av koldioxid som förbränning av kol.

När utsläppen åter började öka berodde det inte enbart på att president Donald Trump »älskar kol«, för så uttryckte han sig under valrörelsen 2016, utan också på att USA:s gamla kärnkraftverk hade börjat läggas ned. Sex amerikanska reaktorer hade stängts sedan 2013 och kraftbolagen ville ha bort ytterligare elva före 2025. Så länge kol byttes ut mot naturgas minskade utsläppen i USA. När också kärnkraft ersattes med naturgas blev effekten motsatt. Redan för trettio år sedan slog Margaret Thatcher fast att det var människans aktiviteter som ledde till klimatförändringar. Det tog tid innan andra hade övertygats om att det fanns ett sådant samband.

 

Kalvande glaciär.
Bild: Pixabay

 

År 1990 publicerade FN:s klimatpanel IPCC en första rapport där det konstaterades att uppvärmningen av jordklotet var en realitet som skulle fortsätta, men formuleringarna om vad klimatförändringarna berodde på var försiktiga. Efter hand blev IPCC allt säkrare på sin sak. I den femte rapporten från 2013 hävdades med »95 procents säkerhet« att människan »huvudsakligen« låg bakom de successivt allt större klimatförändringarna som skett sedan 1950-talet.

Sedan blev varningarna allt tydligare och högre. Hösten 2018 larmade IPCC om »snabba och långtgående« förändringar och uppmanade världens beslutsfattare att göra betydligt mer för att begränsa uppvärmningen av jordklotet. Extremt väder, värmeböljor, höjda havsnivåer och smältande isar vid polerna var tydliga följder av den uppvärmning som redan hade skett, hävdade IPCC. Forskarnas bestämda uppmaning var att världens beslutsfattare skulle försöka begränsa jordens uppvärmning till 1,5 grader »över förindustriella nivåer«. Men hur skulle forskarna kunna veta hur varmt det hade varit tidigare? IPCC bestämde sig för att använda befintlig statistik om jordens temperatur mellan 1850 och 1900 som referens. Räknat på detta sätt hade klotet blivit 0,87 grader varmare framme vid 2015. Om inget drastiskt gjordes för att hejda uppvärmningen skulle temperaturen enligt IPCC fortsätta att stiga med 0,2 grader per decennium, och gränsen på 1,5 grader skulle i så fall överskridas redan efter 2040. Många forskare varnade för att det kunde gå ännu snabbare.

Vi har snarast underskattat hur värmen påverkar livet på jorden och hur fort det går, förklarade till exempel Ulf Danielsson, professor i teoretisk fysik och ledamot i Kungliga vetenskapsakademien i Dagens Nyheter sommaren 2018. Det har skett en »sövande tillvänjning« eftersom utvecklingen hittills har skett i »små lömska steg«, hävdade han. »Det ena ger det andra och så småningom spinner allt i väg utom kontroll.« Danielsson påminde om att människan »har utvecklats under en sval och relativt sällsynt tid i jordens historia där istider och lite ljummare perioder avlöst varandra under några årmiljoner«. Den mänskliga civilisationen är en produkt av det senaste avbrottet från isen, påpekade han, men det »vanliga under jordens historia har annars varit ett betydligt hetare klimat och mycket tyder på att ett snabbt skifte tillbaka till ett sådant tillstånd nu har inletts som ett resultat av mänsklig aktivitet.«

Under FN-konferensen i Rio 1992 hade medlemsländerna tagit ett första steg och enats om en ny klimatkonvention som slog fast att halterna av växthusgaser i atmosfären borde »stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan av klimatsystemet«. Men hur skulle det gå till?
På den frågan fanns inget svar. När länderna fem år senare träffades i Kyoto kom en stor majoritet överens om ett tydligt mål: Utsläppen skulle minska med 5,2 procent fram till 2012. EU åtog sig att dra ned utsläppen med 8 procent, men USA ratificerade inte Kyotoprotokollet och Kanada hoppade av. Kina undertecknade protokollet 2005 men utan att ge några bindande åtaganden.
Trots alla larmrapporter fortsatte utsläppen att öka. Enligt Världsbanken steg de globala utsläppen av koldioxid med 60 procent mellan 1990 och 2013. Sedan tycktes kurvan plana ut något, men därefter vände den åter uppåt. Förklaringen var bland annat att det fanns ett samband mellan ekonomisk tillväxt och utsläpp av växthusgaser. Den globala klimatpolitiken innebar därför en lång rad besvärliga konflikter. Skulle fattigare länder tvingas minska utsläppen, när den rikare delen av världen hade använt fossila bränslen och därmed eldat på sin ekonomiska utveckling ända sedan 1800-talets slut? Skulle fattigare länder tvingas minska på takten i ekonomin, när människors levnadsstandard fortfarande var så mycket lägre än i de rikare? Varför skulle å andra sidan bara den rikare delen av världen dra ned, när Kina totalt sett släppte ut mest av alla och stod för den största ökningen?

Historiskt var kopplingen mellan ekonomisk utveckling och förbränning av olja och kol mycket tydlig. Vissa historiker anser till och med att industrialiseringen som satte fart under 1800-talet inte i huvudsak ska förklaras med uppfinningar, handel eller kapitalismens genomslag, utan med olja och kol. »Innan fossila bränslen började användas levde ingen bättre än sina föräldrar eller mor- och farföräldrar eller förfäder 500 år tidigare«, konstaterar författaren och journalisten David Wallace-Wells i en omtalad artikel om klimatkrisen som New York Times publicerade sommaren 2017.

Statistik som visar utsläpp av koldioxid kan alltså läsas som ett slags ekonomisk historia: När industrialiseringen satte fart i Europa ökade utsläppen av koldioxid. »1850 stod den grupp av länder som i dag utgör Europeiska unionen för 89 procent av de globala utsläppen«, noterar tre forskare i boken EU i en världsordning under omvandling. »Under en stor del av industrialismen hade Europa en verkstadsindustri, kemisk industri och ett antal andra näringar, intimt kopplade till fossil energi, som var teknologiskt ledande.« År 1960 hade USA sedan länge gått om Europa; de amerikanska utsläppssiffrorna var då 75 procent högre än den gamla europeiska kontinentens. År 2005 gick sedan Kina om USA och 2017 toppades listan över världens största utsläppsländer av Kina, USA, EU, Indien och Ryssland. Om utsläppen i stället räknades per capita låg Saudiarabien högst upp, följt av USA, Kanada, Ryssland och Sydkorea.

 

Barack Obama samtalar med Gordon Brown, Nicolas Sarkozy, Fredrik Reinfeldt, Angela Merkel, Jose Manuel Barroso, och Lars L. Rasmussen, under FN;:s klimatmöte I Köpenhamn 2009.
(Foto: White House Photo/Pete Souza)

 

Inför det stora FN-mötet i Köpenhamn 2009 var förhoppningen att länderna skulle ersätta Kyotoprotokollet med ett nytt avtal, men förhandlingarna i den danska huvudstaden präglades av stora motsättningar. Den tyska tidningen Der Spiegel lyckades få tag på en bandad upptagning av diskussionerna bakom de lyckta dörrarna och kunde avslöja hur ilsken stämningen hade varit. Under en sen kväll i december 2009, när några av de deltagande stats- och regeringscheferna samlats i ett av konferensrummen, anklagade Frankrikes president Nicolas Sarkozy den kinesiske premiärministern Wen Jiabao, som inte var närvarande, för att vara »en hycklare«.

Europas länder hade sagt sig vara beredda att dra ned på utsläppen med 80 procent, hävdade Sarkozy. »Och som svar på detta säger Kina, som snart kommer att vara världens största ekonomi, att dessa åtaganden gäller er, men inte oss.« Enligt den läckta upptagningen vrålade den franske presidenten: »Detta är oacceptabelt.«

En kinesisk diplomat, som lyssnade på Sarkozys utskällning, svarade att han för sin del »tänkte undvika att använda ord som hycklare«, men att Kina helt enkelt inte kunde acceptera att tvingas dra ned på utsläppen med upp till 50 procent. I en kommentar efter Sarkozys utbrott meddelade USA:s president Barack Obama att han tänkte lämna förhandlingarna i Köpenhamn. »Nicolas, vi kommer inte att vara kvar till i morgon. Jag vill bara att du ska veta det. Vi har alla en del andra otroligt viktiga frågor som vi måste ägna oss åt.«

Efter FN:s misslyckade klimatmöte i Köpenhamn förändrades förhandlingsstrategin. I stället för att tvingas ta ställning till riktlinjer uppifrån fick länderna presentera egna förslag på hur utsläppen skulle kunna minska. Inför FN:s nästa stora klimatmöte, som skulle äga rum i Paris 2015, lade staterna fram så kallade nationellt beslutade föresatser. Dessa frivilliga åtaganden gav en sammantagen bild av att det inte skulle vara omöjligt att vända de globala utsläppskurvorna. Förhandlingarna i Paris blev därför en oväntad diplomatisk framgång. Gamla strider mellan de rikare och fattigare delarna av världen blockerade inte längre en uppgörelse. Parisavtalet jämfördes på sina håll med murens fall; det sades vara ett historiskt genombrott. FN:s medlemsländer hade lyckats enas om att den globala temperaturökningen skulle »hållas långt under två grader« och helst stanna vid 1,5 grader.

Däremot innehöll Parisavtalet inga bindande åtaganden och inga sanktionsmöjligheter. Länderna valde själva när och hur de ville minska utsläppen, och under ytan av enhet fanns motsättningarna kvar. Kina förklarade att landets utsläpp skulle fortsätta att öka fram till omkring år 2030, men att det därefter skulle ske en minskning. För Kina handlade det ytterst om ett val mellan snabbare och långsammare ekonomisk utveckling, eftersom landet var så starkt beroende av kol som energikälla.

Det var ändå en framgång att en så stor del av världens länder ställde sig bakom Parisavtalet. Fram till sommaren 2017 var det bara Syrien och Nicaragua som inte hade undertecknat det, men i juni det året meddelade president Donald Trump att USA skulle lämna avtalet. Klimatöverenskommelsen missgynnade USA, hävdade den amerikanske presidenten. »Jag kämpar varje dag för det storartade amerikanska folket. För att uppfylla min ärofyllda plikt gentemot USA och dess folk kommer USA att lämna klimatavtalet från Paris, men börja förhandla om att återinträda, antingen till Parisavtalet eller en helt ny uppgörelse, på villkor som är rättvisa för USA«, deklarerade Trump.

Många forskare påpekade att en global skatt på koldioxid skulle vara det bästa och mest effektiva sättet att tvinga ned utsläppen, om den gällde överallt. Eftersom skattesystemen var nationella, och det inte fanns något sätt att tvinga alla stater att gå med på en sådan skatt, diskuterades idén aldrig på allvar.

Inte ens EU hade infört en skatt på utsläpp, eftersom beskattning var en nationell angelägenhet. Inte heller Sverige, som hade världens högsta nationella skatt på koldioxid, ville ha klimatskatt på EU-nivå. Det svenska folkets »urgamla rätt att sig själv beskatta«, som det hette i 1809 års regeringsform, ansågs göra det omöjligt för varje svensk regering, oavsett partifärg, att gå med på det.

Andra delar av EU:s klimatpolitik beslutades däremot gemensamt. Till skillnad från regionala organisationer i övriga världen hade EU makt och medel att få medlemsländerna att genomföra beslutade reformer. En lång rad tvingande EU-lagar infördes som syftade till att minska utsläppen, och ganska länge pekade kurvorna nedåt. EU:s mål var att utsläppen skulle ned med 20 procent fram till 2020, och redan 2015 var minskningen 22 procent. Det var inte enbart en följd av klimatpolitiken, utan också en konsekvens av den utdragna ekonomiska krisen i Europa. När det började gå bättre för den europeiska ekonomin vände kurvorna, och 2017 ökade utsläppen med 0,6 procent.

Inom klimatpolitiken skapades nya allianser. När president Donald Trump meddelade att USA skulle hoppa av Parisavtalet kritiserades beslutet av både Kina och EU. Det omaka parets företrädare försäkrade, sida vid sida efter ett toppmöte i Bryssel, att de minsann tänkte stå fast vid avtalet. I ett nio sidor långt uttalande förklarade EU och Kina att klimatuppgörelsen var »historisk« och »viktigare än någonsin«. Parterna lovade att öka insatserna för att hejda klimatförändringarna och att fördjupa samarbetet inom flera områden. EU skulle bland annat hjälpa Kina att bygga upp ett system för handel med utsläppsrätter, liknande det ännu inte helt fungerande system som EU redan infört.

Enskilda EU-länder hade också använt nationella metoder för att minska utsläppen. Frankrike och Sverige hörde till de länder som beskattade koldioxid, och Storbritannien var först med att lägga ett slags klimatgrimma på framtida regeringar. Redan 2008 klubbade det brittiska parlamentet bindande mål för utsläppsminskningar fram till 2050. Sedan följde flera länder efter.

Ett allt tydligare gap uppstod därför mellan slutsatserna på global nivå och de konkreta åtgärder som skulle genomföras nationellt.

Klimatförändringarna hade också lett till en ny form av politiska riktlinjer på global nivå. FN:s klimatpanel var ett mellanstatligt organ som inte kunde fatta några överstatliga beslut, men dess rekommendationer fick allt större politisk betydelse. Beslutsprocessen bakom dess rapporter liknade samtidigt ett jättelikt grupparbete på global nivå. Först bidrog tusentals forskare över hela världen med fakta och bedömningar av klimatets utveckling och förändringarnas följder. Ett sekretariat sammanställde, uppdaterade och samordnade. Sedan samlades företrädare för 195 länders regeringar för att komma överens om vilka slutsatser som skulle dras. Rapporterna kunde sedan accepteras, antas eller godkännas under plenarsessioner där alla länder deltog och besluten skulle fattas i konsensus.
Ett sådant beslutssystem var förstås svårt att begripa för alla som befann sig utanför. Vilka slutsatser försvann någonstans på vägen, och hur gick kompromisserna i denna jätteförsamling egentligen till? I ett grupparbete är det alltid någon eller några som gör jobbet och vissa röster som får störst genomslag.

Samtidigt saknade klimatpanelen formell makt att styra. De enskilda nationerna bestämde fortfarande hur det skulle bli. Ett allt tydligare gap uppstod därför mellan slutsatserna på global nivå och de konkreta åtgärder som skulle genomföras nationellt. I en sådan ordning var det inte lätt för medborgarna att utkräva ansvar av politikerna. I stället pyrde besvikelsen över att ingenting hände, eller ilska över att det gjordes för mycket. Vem var det egentligen som hade fattat besluten? Nästan alla verkade stå bakom – men ingen hade fullt ansvar.

Klimatets snabba förändring pressade demokratin från olika håll och på olika sätt. Förslag diskuterades som innebar förändringar och begränsningar för att rädda klimatet. Dessa idéer kunde till exempel handla om att miljöpartier skulle garanteras vissa platser i nationella parlament, oavsett hur många röster de fick, att miljörättigheter skulle skrivas in i länders konstitutioner och att rösträtten skulle sänkas för att ge unga större möjlighet att påverka politiken.

 

Kärnkraftverk i Frankrike. (Bild: Wikimedia Commons)

 

Ännu längre gick professor Jörgen Randers vid Handelshögskolan i Oslo. Randers hörde till dem som ansåg att uppvärmningen av jorden hade gått så fort att det inte fanns tid att vänta på demokratins långsamma kvarnar. »Klimatkrisen kräver en lösning som är lite dyrare och lite mer opraktisk på kort sikt. Och det kortsiktiga är det människor ser. Därför kommer den politiker som presenterar en långsiktig lösning att mista sitt jobb«, hävdade Randers i en intervju med Svenska Dagbladet. I en demokrati måste beslutsfattarna få stöd av väljarna, vilket leder till alltför kortsiktiga lösningar, ansåg han.

Frågan var också vad nationellt självbestämmande innebar när ett lands klimatpolitik påverkade alla andra. Att det inte fanns något givet svar blev mycket tydligt sommaren 2019, när tiotusentals bränder härjade i Amazonas, den brasilianska regnskog som kallats jordens lunga.

Frankrikes president hävdade att eldsvådorna innebar en »internationell kris«, men Brasiliens högernationalistiske president Jair Bolsonaro avfärdade sådant tal och anklagade Emmanuel Macron för att ha ett »kolonialt tankesätt«. Efter viss tvekan accepterade den brasilianske presidenten ändå internationell finansiell hjälp för att släcka bränderna. Samtidigt gjorde han klart att han tänkte försvara Brasiliens suveräna rätt att fatta beslut om landets klimatpolitik.

Klimatkrisen ledde alltså på sätt och vis tillbaka till 1989. Trettio år efter murens fall ställde den snabba uppvärmningen av jordklotet en lång rad frågor om internationella styrmedel och demokrati på sin spets.

 

Essän utgör ett kapitel i Annika Ström Melins nyutkomna bok Världen sedan 1989 (Natur & Kultur)