ESSÄ. Förra veckan avslutades den årliga säkerhetskonferensen Folk och Försvar i Sälen. Samma vecka blev det också klart att Sverige får en rödgrön regering. Det är nu hög tid att säkerhetspolitiken får ett bredare perspektiv, skriver Lars Ingelstam.
Vi lever i en allt osäkrare värld. Därför talas oftare än förr om säkerhet, och ibland om säkerhetspolitik. I denna essä tänker jag påvisa att det finns en stor klyfta mellan vad som sägs om säkerhet, och vad som faktiskt sker – i form av organisation, pengar och politisk uppmärksamhet.
Det finns mycket starka skäl för en bred och inkluderande syn på säkerhetspolitik så som den formuleras i politiska dokument, inom forskningen och i seriös debatt. Men det finns naturligtvis också förklaringar till att den i praktiken försnävats till huvudsakligen militära aspekter. En av dessa förklaringar kan vara att den organisation som avses bära upp politiken är felaktigt utformad. Jag syftar då på utredningsväsendet och departementsindelningen men också på forskning och opinionsbildning.
Det finns starka argument för en ännu vidare syn på säkerhet.
Sveriges förste och hittills ende professor i säkerhetspolitik Bo Huldt (1941–2015), knuten till Försvarshögskolan, förklarar i Nationalencyklopedin att säkerhetspolitik är ”allt som görs i ett land för att skydda landet mot hot från andra länder och organisationer”. Huldt pekar på två tolkningar:
För det första kan säkerhetspolitik innebära att man bygger upp ett starkt militärt försvar. För det andra kan säkerhetspolitik vara att man med politiska åtgärder försöker förhindra att konflikter uppstår. Det kan man exempelvis göra genom internationellt samarbete och genom att arbeta för bättre skolor och hälsovård och mot miljöförstöring och brottslighet i världen, så att det inte finns så många anledningar till konflikter.
Det råder numera full enighet om att Sveriges agerande, internt och ute i världen, ska vägledas av den bredare innebörden av säkerhet och säkerhetspolitik.
Dessutom finns starka argument för en ännu vidare syn på säkerhet. Begreppet gemensam säkerhet användes tidigt av Ellen Key (1849–1926) och blev grundbulten då Olof Palme i samarbete med bland andra Willy Brandt och Bruno Kreisky formulerade en handfast nedrustningsagenda i den oberoende Palmekommissionen, under åren 1980–82.
Tanken bakom den gemensamma säkerheten var lika enkel som självklar: fortsatt kapprustning leder förr eller senare till en ödesdiger urladdning. I stället för propagandakrig och utplacering av än fler massförstörelsevapen i Europa borde Moskva och Washington sätta sig ned för att diskutera nedrustning. Gemensam betyder i detta sammanhang att söka samförstånd med en möjlig fiende.
Mänsklig säkerhet är ett annat begrepp som ger utgångspunkter för ett nytänkande.
Mänsklig säkerhet är ett annat begrepp som ger utgångspunkter för ett nytänkande. Det myntades inom FN-systemet 1994 och markerar en förskjutning från staters säkerhet genom vapen, till folkens och människornas säkerhet genom utveckling och samarbete. Begreppet har varit bärande för nätmagasinet Mänsklig säkerhet som startade i maj 2016 på initiativ av Robert Egnell, numera professor vid Försvarshögskolan. Programförklaringen fångar in en bred problematik:
Snäva och traditionella säkerhetsbegrepp fokuserar på statens säkerhet mot externa militära hot men klarar inte av att fånga den bredd av utmaningar vi står inför idag. Militär maktbalans och avskräckning är alltför trubbiga för att hantera de många utmaningarna. För att möta dagens säkerhetsproblem krävs därför en bredare syn på vad säkerhet är och en ny begreppsapparat. Det krävs också en kraftigt uppdaterad verktygslåda med olika instrument, processer och metoder som hjälper oss att skapa säkerhet. Det militära instrumentet är praktiskt taget verkningslöst när det gäller att hantera klimathot, epidemier och fattigdom, men även mot terrorism och stater som söker destabilisera sina grannar. En stark tonvikt måste läggas på att förebygga att motsättningar eskalerar till väpnad konflikt.
Försvaret utgör ett av säkerhetspolitikens instrument.
I försvarspropositionen 2015, med försvarsminister Peter Hultqvist som föredragande, sägs att ”Sverige har flera säkerhetspolitiska instrument till sitt förfogande för att hantera utmaningar i närområdet och bortom närområdet, bl.a. diplomati, handel, bistånd och totalförsvar”. Att försvaret endast utgör ett av säkerhetspolitikens instrument är alltså kristallklart i riksdagsbeslut och officiella uttalanden.
Enligt riksdagens försvarsbeslut 2015 håller det militära försvaret nu på att tilldelas växande resurser, i stället för långsamt krympande (minus cirka en procent per år under ganska lång tid). Motivet till detta är ”det försämrade säkerhetspolitiska läget”, vilket förklaras av Rysslands agerande. Den ekonomiska uppräkningen uppgår till 26 miljarder kronor under fem år. I budgetpropositionen för 2018 anges att försvarsanslaget för år 2020 har räknats upp ytterligare, till 53 miljarder kronor.
Någon motsvarande uppräkning, eller ens diskussion, gällande andra ”säkerhetspolitiska instrument” förekom inte. Att tyngdpunkten ligger på militära instrument är alltså uppenbart, och det visar sig på många sätt.
En följd av dessa förhållanden är att den allmänna debatten och medierna ensidigt betonar den snävare – militärt färgade – tolkningen av säkerhet. Det är mer regel än undantag att det är försvarsministern som ombeds att kommentera ”det säkerhetspolitiska läget” i medier och inom olika organisationer. Även opinionsbildningen präglas av denna tyngdpunkt. Militära iakttagelser, även osäkra sådana, leder nästan reflexmässigt till slutsatsen att ”det säkerhetspolitiska läget” har påverkats.
”Utrikespolitik” och ”försvarspolitik” ofta står i konflikt med varandra.
Det kan vara frestande att tolka detta som resultatet av en maktkamp mellan två departement, eller till och med två statsråd. Internationellt är det välkänt att ”utrikespolitik” och ”försvarspolitik” ofta står i konflikt med varandra – i debatten personifieras detta inte sällan av respektive minister. Det är däremot inte självklart att försvaret är mest benäget att ta till militärt våld, USA:s politik genom åren erbjuder flera exempel på att utrikesministern kan vara den största ”höken”. Men det är knappast meningsfullt att hänvisa till någon maktkamp, som Wallström/Hultqvist, Bildt/Tolgfors eller Lindh/von Sydow.
Däremot anser jag att den underliggande organisationen starkt påverkar möjligheterna att föra en politik för verklig säkerhet. Detta leder in tankarna på hur samordningen inom regeringen ser ut och om departementsorganisationen borde göras om, en fråga jag återkommer till i slutet av denna text.
En delförklaring tillatt militärt försvar har fått en så stark betoning är det sätt på vilket säkerhetspolitik bearbetas och utreds. Sedan länge gäller den ordningen att regeringen, med försvarsministern som föredragande, ungefär vart femte år tillsätter en försvarsberedning med företrädare för samtliga riksdagspartier. Dess första uppgift är att klarlägga det säkerhetspolitiska läget.
I en andra etapp övergår beredningen till att föreslå organisation och anslag för det militära försvaret. Beredningen framlägger sina bedömningar i två betänkanden (statlig utredning, SOU, eller departementsskrivelse, Ds), men dessa remissbehandlas inte som ”normala” utredningar. Ibland förklaras detta med att man söker samråd och samförstånd, inte offentlig debatt.
Nyligen har Försvarsberedningen fått en ny (eller nygammal) uppgift, och utrett en förstärkning av civilt försvar: en planering för åtgärder vid höjd beredskap för kris eller krig (Ds 2017:66). Till detta föreslår man att 4,2 miljarder kronor på sikt ska avsättas, med början år 2021.
Precis som man kan vänta sig får de icke-militära aspekterna på säkerhetspolitiken mycket liten uppmärksamhet. Varken organisation eller finansiering för andra instrument än de militära följs upp av Försvarsberedningen.
Det är ologiskt och skadligt att Sveriges säkerhetspolitik tolkas och utreds av ett organ som har så nära band med försvarssektorn.
Det är ologiskt och skadligt att Sveriges säkerhetspolitik tolkas och utreds av ett organ som – inklusive dess sekretariat och experter – har så nära band med försvarssektorn. Ändå fortsätter samma ordning årtionde efter årtionde. Detta borde ändras så att säkerhetsanalysen frikopplas från försvarssektorn. Detta gäller alldeles oavsett de andra förändringar som diskuteras här.
Ett annat uttryck för obalansen i säkerhetspolitiken är de resurser för forskning och studier som satsas på militära respektive civila instrument. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har en total budget på cirka 1000 miljoner kr per år. Av dessa utgör cirka 630 miljoner uppdragsforskning beställd av Försvarsmakten. Återstående medel är till en del uppdrag från Försvarsdepartementet och en mindre del från Utrikesdepartementet. Omfattningen av den forskning och de studier som gäller säkerhetspolitiken i snävare mening (Försvarsanalys) kan beräknas till cirka 150 miljoner. Det är mycket pengar i forskningssammanhang.
Eftersom forskningen (och studierna, en hel del av FOI:s verksamhet gällande försvar och säkerhet är knappast forskning i den vedertagna meningen) bygger på beställningar blir givetvis frågeställningarna – men inte nödvändigtvis resultaten – de som Försvarsmakten och Försvarsdepartementet är intresserade av.
Den offentligt finansierade forsknings- och studieverksamhet som gäller säkerhetspolitikens övriga komponenter (vid Utrikespolitiska institutet, Försvarshögskolan, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt ett par universitetsinstitutioner) är av betydligt mindre omfattning och inte målinriktad på samma sätt.
Det finns sedan länge etablerade och utprovade principer för så kallad sektoriell forskning i Sverige. I korthet går den ut på att ansvariga inom sektorn (ofta ett eller flera ämbetsverk) i dialog med universitetsforskare formulerar forskningsprogram som har både sektoriell och vetenskaplig relevans. Forskare från universitet och institut får sedan söka medel, och deras förslag kvalitetsprövas i vanlig ordning.
Sådan forskning har visat sig fruktbar och kunnat tillföra mervärde både till sektorn och till forskarvärlden. Denna modell har (med vissa variationer) använts inom sektorer som utbildning, transporter, miljö (hållbar utveckling) och energi. I det senare fallet har också helt ”alternativ” forskning finansierats, i regi av rörelser som varit starkt kritiska till den förda politiken. Sådana satsningar har visat sig överraskande intressanta för alla parter.
Statsmakterna bör efter liknande mönster som de nu nämnda inrätta ett säkerhetspolitiskt forskningsråd.
Inom området säkerhet och försvar skulle en sektoriell organisation med relativt mycket pengar utgöra en värdefull komplettering till den styrda forskning som nu pågår. Statsmakterna bör efter liknande mönster som de nu nämnda inrätta ett säkerhetspolitiskt forskningsråd. Ett sådant skulle ge grogrund för nya perspektiv i politiken och intressanta tankar i debatten.
Det finns goda förutsättningar och upparbetad kunskap att bygga vidare på, åtminstone inom delar av området. Fri (forskardriven) forskning (och utbildning) kring fred, säkerhet och konflikter bedrivs vid flera universitet och institut. Under de dryga 30 år som sådan forskning och utbildning funnits i Sverige har den utvecklats väl och betytt mycket för att bredda debatten, fördjupa professionell kompetens och stimulera civilsamhället. Men den har, som nämnts, mycket begränsade resurser till sitt förfogande och endast indirekta kopplingar till konkreta beslut.
De politiskt ansvariga på nationell nivå har naturligtvis inte varit omedvetna om de avvägningsproblem som berörts ovan, och inte heller om de vidgade säkerhetshot som aktualiserats i forskning och debatt (och även i EU:s säkerhetsstrategi). Detta är bakgrunden till att ett arbete med en Nationell säkerhetsstrategi sattes i gång 2015–2016 inom regeringskansliet, med statsministerns statssekreterare Hans Dahlgren som samordnare. Strategin publicerades med ett förord av statsminister Stefan Löfven och presenterades av densamme på Folk och Försvars rikskonferens i Sälen i januari 2017.
Detta dokument är en välkommen vägvisare till ett samlat grepp på svensk säkerhetspolitik. Strategin ”utgår från målen för vår säkerhet, tar ut riktningen och sätter ramarna för det arbete som krävs för att värna vår säkerhet och för att lägga de gemensamma resurserna där de gör bäst nytta” (citat ur pressmeddelande). Den ansatsen stämmer väl med den helhetssyn som efterlysts i denna essä och ansluter sig till ett brett säkerhetsbegrepp: ”Den stora bredd av påfrestningar som vi kan ställas inför måste mötas med alla de instrument vi har till förfogande” (citat ur strategin).
Detta resonemang har väckt internationellt intresse:
In conclusion, Sweden’s ‘National Security Strategy’ is peaceful and preventive. The state of Sweden does not aim at territorial expansion nor has a deterrence character. It aims at safeguarding its core values, its social and economic stability and its political independence. The key words in the strategy that are repeating over and over are – peace, democracy, human rights, and cooperation. The frequent use of those words shows that Sweden wants to be involved in international organizations and play a role in the global development of a peaceful multilateral world order.
När detta skrivs går det ännu inte att avläsa någon större effekt av den nationella säkerhetsstrategin i den politiska debatten. Det är inte heller möjligt att urskilja om strategin på något sätt har påverkat statsbudgeten, trots att den uttryckligen säger att olika instrument för ökad säkerhet måste vägas mot varandra. Men strategin bör ändå betraktas som en mycket viktig markering av en möjlig förändring i den politiska hanteringen av vårt lands säkerhet.
Den nationella säkerhetsstrategin säger dock ingenting om hur den breda synen på säkerhet ska tas om hand inom organisationen, eller hur den bör förändras för att vi ”samordnat [ska] förebygga och möta” hot mot vår säkerhet.
Internationella fredsrörelser har länge argumenterat för att nationella regeringskanslier bör ha inte bara ett försvarsdepartement, utan också ett fredsdepartement. Avsikten är givetvis berömvärd – ett sådant departement skulle kunna länka fredsrörelsen till central politik, ungefär som miljörörelsen kan anses ha fått ett slags brohuvud inom regeringskansliet genom Miljödepartementet. Tanken har fått ett visst gehör även i svensk politik genom Miljöpartiet, men avvisades av dess kongress i maj 2017.
En mer logisk och naturlig förändring vore att inordna försvarsfrågorna under UD.
Jag ställer mig dock tveksam till en sådan lösning. Ansvarsfördelningen mellan ett tänkt Fredsdepartement och Utrikesdepartementet (UD) skulle bli problematisk. Fredsfrämjande är en uppgift för flera departement, men UD måste ha en central roll. En mer logisk och naturlig förändring vore att inordna försvarsfrågorna under UD. Det är redan fallet med utrikespolitik och bistånd/utvecklingssamarbete, som länge har samsats i UD, vilket varit till nytta för båda och bidragit till en helhetssyn.
Vi skulle då få ett ”superdepartement” under utrikesministerns ledning, med ansvar för utlandsmyndigheterna, utrikespolitik, försvar, bistånd och handel – de tre sistnämnda företrädda av egna statsråd. Det skulle också skapa en adekvat plattform för genomförandet av den nationella säkerhetsstrategin.
Tanken på ett ”superdepartement” är inte ny. Ett sådant, Näringsdepartementet, skapades 1999 genom en stor sammanläggning. Där arbetar i dag fyra statsråd och 500 anställda med frågor som rör industri, bostäder, transporter/infrastruktur samt jordbruk/fiske/landsbygd. Dessa områden hade tidigare var sitt departement.
Med den maktfördelning som för närvarande råder vad gäller pengar, informationsresurser och beslutsstrukturer, kan tanken att inordna försvarspolitiken i utrikespolitiken framstå som orealistisk. Men det har hänt förr. Snabbare än man tror kan det öppnas ett ”möjlighetsfönster” för en rationell förändring.
***
Följ Arena Essä på Facebook
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
