Samhälle Makten har en inneboende motvilja mot att bli granskad. Men det finns fyra ytterligare förutsättningar som lett till minskad öppenhet i svensk förvaltning, skriver Fia Ewald.
Allt oftare har myndigheters interna tystnadskultur blivit uppmärksammad. I samband med detta bör ytterligare en form av undertryckt informationsspridning lyftas upp i ljuset. Jag pratar om myndigheternas tilltagande ointresse för att vårda och utveckla den svenska demokratins unika öppenhetskrav: offentlighetsprincipen.
Att myndighetsledningar när en önskan om att slippa intern kritik och extern insyn är naturligt. Det är knappast någon som älskar att bli synad i sömmarna och ifrågasatt för sina beslut. Samtidigt är det just det som är ett av offentlighetsprincipens grundläggande syften. Medborgaren har rätt att granska att myndigheterna utför sitt uppdrag på ett bra sätt och då inte enbart i sina privata ärenden (partsinsyn) utan även ur ett verksamhetsperspektiv.
Jag kan se fyra förutsättningar, förutom maktens inneboende motvilja mot att bli granskad, som lett till en minskad öppenhet i svensk förvaltning.
Andelen information som bedömts som allmänna handlingar har minskats radikalt.
För det första har mängden information som produceras som alla vet ökat i mycket snabb takt, så ock i myndigheterna. Förutom själva informationsvolymen så har även spännvidden mellan olika typer av information ökat i minst samma takt. Lagstiftning och praxis utgår från en tid då allmänna handlingar såg ut som klassiska dokument medan verkligheten idag är transaktionstäta strömmar av informationsmängder som sammanställs på skärmen för stunden. För att ytterligare komplicera lagtolkningen har inträdet i EU inneburit att tidigare praxis ifrågasätts med hänsyn till formella krav från EU men också i och med att en anpassning görs till övriga EU-länders hantering av myndigheters information.
I en parallell rörelse har alltmer tidigare offentlig verksamhet privatiserats och information exempelvis skolresultat försvunnit från offentligheten. Som lök på laxen finns SKR som samlar uppgifter som tidigare skötts av varje region och kommun med krav på öppenhet in i ett förvaltningsmässigt mörker.
Sammantaget har alltså andelen information som bedömts som allmänna handlingar minskats radikalt.
Sedan 24-timmarsmyndigheten som samlande begrepp försökte sig på att tillgängliggöra diarier för medborgarna och misslyckades har i princip inget hänt.
För det andra har offentlighetsperspektivet helt försummats i det svenska prestigeprojektet för att bli bäst i världen på digitalisering. Visserligen har inga stora lagrar generellt vunnits i denna rörelse som pågått sedan 1990-talet men det är plågsamt tydligt att de visioner om en fördjupad demokrati medelst digitalisering snabbt dog sotdöden under början av seklet.
Sedan 24-timmarsmyndigheten som samlande begrepp för ett antal aktiviteter försökte sig på att tillgängliggöra diarier för medborgarna och misslyckades har i princip inget hänt. Med tanke på de oerhörda möjligheter som finns att öka möjligheten till insyn när all offentlig verksamhet är i princip är digitaliserad och att detta inte görs är mer än ett indicium på att intresset är noll.
Istället görs försök att blanda bort korten med att tjata om ”öppna data” som har ett helt annat syfte än insyn, nämligen att förse näringslivet med offentlig information för affärsverksamhet. Tittar man i den nationella digitaliseringsstrategin är demokratiperspektivet frånvarande med undantag av mediepolitiken. Att medborgarna skulle kunna ges ökad möjlighet till insyn och delaktig nämns inte.
Ingen myndighet har ett formellt uppdrag att driva offentlighetsfrågorna
En tredje negativ förutsättning är att ingen myndighet har ett formellt uppdrag att driva offentlighetsfrågorna. JO kan visserligen ge reprimander men jag tänker mig samma typ av uppdrag som ESV som ska utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten.
Till exempel skulle man utopiskt kunna tänka sig att Riksarkivet fick ett sådant uppdrag i sin instruktion även om myndigheten själv hittills inte visat något intresse för frågan. Att ingen myndighet har en kontinuerlig uppgift att utveckla tillämpningen av offentlighetsprincipen visar regeringens syn på dess betydelse, något som även framgått i regeringens egen hantering av utlämnandet av allmänna handlingar. Och varför skulle andra myndigheter prioritera annorlunda när det högsta föredömet visat vägen till en bekväm tillvaro utan alltför mycket besvärande insyn?
En osäker medborgare kan ge upp för mindre.
Sammantaget har dessa tre faktorer lett fram till en fjärde: de stora bristerna i den praktiska hanteringen av offentlighetsprincipen i myndigheterna.
Den ökade marknadiseringen av offentlig sektor gör att chefer i myndigheter tror att de kan överta synsätt och ageranden som är möjliga i privata företag. Ett aktuellt exempel när Region Stockholm låtsas att de är ett börsbolag och hävdar att de har “en tyst period” när journalisternas frågor känns svåra att svara på. Dessa attityder bland chefer är en signal om vilken tyngd som ska läggas vid att tillgängliggöra handlingar. De alltfler kommunikatörerna i offentlig verksamhet säger också något om att styrda budskap till medborgarna är mer attraktivt än att ge samma medborgare en god tillgång till källorna för att själva kunna bilda sig en uppfattning.
För mig som arbetat med offentlig informationshantering en stor del av mitt yrkesliv är det inget dramatiskt eller suspekt i att begära ut allmänna handlingar och de flesta registraturer fungerar bra. Men den förförståelse som krävs för att kunna utnyttja sin rätt har definitivt inte blivit en lägre tröskel. Mycket få myndigheter om ens någon redovisar på ett pedagogiskt sätt hur organisationen ser ut och vilken typ av information som finns i respektive verksamhet samt hur man får ta del av dem. En osäker medborgare kan ge upp för mindre.
Likaså är det ytterst få som tillgängliggör handlingar (utöver de som berör rena beslut) direkt på nätet. Detta skulle vara fullt möjligt att göra i stor omfattning av den information som idag redan är digital och för det mesta inte omfattas av sekretess. Återigen: de ansträngningar som görs för att underlätta för näringsidkare i form av öppna data borde självklart motsvaras av samma omsorg om medborgarnas tillgång till allmänna handlingar.
Många myndigheter verkar ha introducerat samma slags dubbeltrycksmekanism som finns i känslig apparatur som inte ska missbrukas. Jag har själv varit vid ett antal tillfällen upplevt att en förfrågan om en allmän handling får nej eller att den maskas till oigenkännlighet samt besvaras utan besvärshänvisning. När jag då säger att jag vill ha ett skriftligt avslag med besvärshänvisning har det vips visat sig att sekretess inte föreligger trots att man i något fall t.o.m. stämplat ett synnerligen banalt innehåll med sekretessmarkering.
Jag har privilegiet att veta hur man ska göra men jag gissar samtidigt att de flesta som frågar blir avskräckta vid det första avslaget och inte förstår att det införts en dubbeltryckning. Att det går till så här beror förutom bekvämlighet på en ängslighet och en okunnighet om vad som faktiskt gäller. Ängsligheten bygger inte minst på att handläggare inte vill reta upp sina överordnade och här kan vi knyta ihop den externa tystnaden med den utbredda tystnadskulturen som står för exakt samma sak.
Nu har regeringen beslutat att tillsätta en utredning om offentlighetsprincipen under pandemin eftersom bland annat kommuner och andra undanhållit väsentlig information om coronaspridningen på äldreboenden. Det är ju i och för sig bra men det underförstådda budskapet i det beslutet är att offentlighetsprincipen i normalfallet fungerar som den ska.
Det rätta vore, menar jag, att ta ordentligt grepp om frågan och visa att det inte bara är journalister och enstaka medborgare som ska kämpa i motvind med att upprätthålla offentlighetsprincipen. Även regeringen och myndigheterna måste faktiskt värna om denna demokratiska grundpelare.
Utvidga utredningen till att gälla offentlighetsprincipen i sig, pandemi eller inte. Ett viktigt förslag som en sådan utredning skulle komma fram till är vilken myndighet som ska ges i uppdrag att utveckla offentlighetsprincipen med alla de möjligheter som finns idag. Ge den myndigheten tillräckligt med resurser och mandat att skapa dålig stämning i de tystnadsälskande myndighetsledningarna!
***
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
