Hög tid diskutera vilka skatter som ska höjas

Skattepolitik Bengt Westerberg ställer frågan hur alla löften ska finansieras.

Skattekvoten i Sverige (skatterna som andel av bruttonationalprodukten, BNP) har sedan början av seklet minskat med cirka 5 procent av BNP, vilket motsvarar drygt 300 miljarder kronor i dagens priser.

Det har krävt minskade offentliga utgifter i motsvarande omfattning.

Kostnaderna för socialt skydd har minskat mest, med cirka 3 procent av BNP, motsvarande cirka 200 miljarder kronor. En betydande del av nedskärningen har skett genom att förmåner legat still när priser och löner har ökat.

Det mest drastiska exemplet är dagersättningen till asylsökande, som har varit densamma sedan 1994. Det innebär, för till exempel de 43 000 flyktingarna från Ukraina, en ”besparing” på cirka 750 miljoner kronor.

Det är naturligtvis tufft för de berörda, men ändå en i sammanhanget mindre summa.

A-kassan inte följt med

Några andra exempel som väger tyngre: Arbetslöshetsförsäkringen har inte har följt med i löneutvecklingen. Taket i försäkringen gör att 70 procent av heltidsanställda mindre än 80 procents ersättning av lönen vid arbetslöshet. Antalet personer med sjukersättning (tidigare förtidspension) har mer än halverats. Barnbidragen har legat still i kronor sedan 2018.

I en rapport konstaterar forskarna Kenneth Nelson & Sebastian Sirén att det har skett en tydlig förskjutning i det sociala skyddet i Sverige från att ge standardtrygghet till att snarare ge grundtrygghet. Ersättningsnivåerna i Sverige ligger i dag i flera fall endast i linje med, eller rent av under, ett OECD-genomsnitt (Grund- eller inkomsttrygghet? SNS 2025).

• Utgifterna för det militära försvaret minskade fram till för ett par år sedan. Minskningen har uppgått till cirka 50 miljarder kronor. De senaste åren har utgifterna i stället ökat, men finansieringen har då skett genom lån.
• U-landsbiståndet har skurits ner under senare år. Det ligger i dag närmare 20 mdkr under det gamla enprocentsmålet.
• Därtill har relativlönerna i offentlig sektor släpat efter något.

Vilken utveckling med oförändrade regler?

En fråga som man kan ställa sig är vilken utveckling vi skulle kunna vänta oss för de offentliga finanserna om dagens skatteregler, ersättningsgrader i transfereringssystemen och personaltäthet i de offentliga tjänsterna skulle vara oförändrade under några årtionden framåt.

Förändringarna skulle då framförallt styras av den demografiska utvecklingen.

Konjunkturinstitutet (KI) har gjort en sådan analys (Hållbarhetsrapport 2026 för de offentliga finanserna, Konjunkturinstitutet mars 2026). I den förutses att antalet äldre, särskilt personer över 80 år, kommer att öka kraftigt, samtidigt som antalet barn till följd av det låga barnafödandet kommer att minska. Den ekonomiska försörjningskvoten, det vill säga antalet ej sysselsatta i relation till antalet sysselsatta, förutses minska fram till omkring 2040 för att därefter stiga, men 2060 fortfarande vara något lägre än i dag.

KI:s analys landar i att de offentliga finanserna i ett detta scenario kommer att vara i god balans fram till 2060. Skattekvoten bedöms stiga med 1,5 procentenheter och den offentliga sektorns bruttoskuld (Maastrichtskulden) ligga kvar på 35 procent, som är målet enligt det finanspolitiska ramverk som riksdagen har beslutat. Utrymmet för ofinansierade reformer är mycket begränsat.

Beslut och förslag om nya reformer

I själva verket har emellertid flera beslut om reformer redan fattats eller aviserats. De måste alltså finansieras i särskild ordning.

Riksdagen har till exempel beslutat att de militära försvarsutgifterna ska öka från 2,6 procent av BNP 2025 till 3,5 procent 2030. Det innebär en ökning (i dagens priser) med cirka 60 miljarder kronor per år. Utöver det ska 1,5 procent av BNP gå till andra satsningar av betydelse för totalförsvaret, bland annat på vägar och järnvägar. Det torde kräva ytterligare utgifter på uppskattningsvis 10-15 miljarder.

Därutöver ska kriminalvården ska byggas ut. Kostnaderna kan beräknas öka med i storleksordningen 50 miljarder inom tio år.

Riksdagen har också beslutat om stöd till utbyggnad av kärnkraften. Staten ska under byggperioden ställa upp med lån på upp till 220 miljarder kronor till förfogande och därtill en ytterligare lånemöjlighet på 220 miljarder, en så kallad riskreserv, för att kunna hantera oväntade fördyringar. Vidare ska en elprisgaranti ges så att kraftbolagens återbetalningsförmåga säkras.

Det är oklart hur allt detta kommer att påverka statens finanser, men det är inte osannolikt att elprisgarantin kan komma att medföra en viss kostnad.

Ökat stöd till barnfamiljer utlovades i valrörelsen av snart sagt alla partier. Som exempel kan nämnas att Socialdemokraterna lovade ett par extra barnbidrag per år och höjda bostadsbidrag. Moderaterna lovade skatteavdrag för barnfamiljer och avgiftsfri förskola, Kristdemokraterna höjda barnbidrag till 2000 kronor och en mammabonus på 36 900 kronor, att vid födseln sättas in på premiepensionskontot och Vänsterpartiet en höjning av barnbidragen till 1 750 kronor och en bebispeng på 15 000.

De olika reformpaketen kan uppskattas kosta mellan 5 och 25 miljarder kronor per år. Att bara återställa barnbidraget till det reala värde det hade 2018 skulle kosta drygt 10 miljarder.

Löften om sänka skatter

Därutöver utlovades från olika håll sänkt inkomstskatt, bibehållande av de tillfälligt sänkta skatterna på mat och bensin, sänkt elskatt, höjd nivå för skattefria delen av ISK-sparandet, höjda pensioner, billigare tandvård, återställt högkostnadsskydd för mediciner, helt eller delvis slopat karensavdrag, stärkt a-kassa, mindre klasser i skolan, 10 000 kronor mer i månaden till lärare, billigare kollektivtrafik, elbilsbonus med mera.

Dessutom har från flera håll förslag framförts om en förkortning av arbetstiden till 35 timmar i veckan. Sveriges Kommuner och Regioner bedömer att det skulle kosta välfärdssektorn 50 miljarder och kräva rekrytering av 80 000 nya medarbetare i en sektor som redan har svårt att hitta sådana. Svenskt Näringsliv bedömer att det skulle kräva en kraftig ökning av skattekvoten.

Utöver alla dessa reformkrav kan noteras att KI i sina beräkningar utgår ifrån att utgiftsutvecklingen till följd av det ökade antalet äldre kommer att dämpas av en förbättrad hälsa. Den förutses leda både till att fler arbetar längre och till lägre kostnader per individ för äldreomsorg.

Totalt beräknas denna hälsoeffekt till 2060 minska belastningen på de offentliga finanserna med 2,5 procent av BNP motsvarande 150 miljarder i dagens penningvärde. Om den bedömningen skulle visa sig vara alltför optimistisk innebär det en ytterligare påfrestning för de offentliga finanserna. Det finns dessutom andra faktorer som även om hälsan förbättras kan pressa upp utgifterna. Många hoppas till exempel att nya mediciner ska utvecklas som kan bromsa (eller bota?) demenssjukdomar, men befarar samtidigt att de kan bli väldigt dyra. Det finns också idéer om att i olika avseenden förbättra standarden inom äldreomsorgen.

Summan av allt detta är att det finns önskemål om reformer som kan bedömas kosta minst ett par hundra miljarder kronor.

Det väcker frågan hur de ska finansieras.

Vilket utrymme skapas genom tillväxt?

När frågan ställs om hur det ska gå till blir svaret från politiker ofta att det ska ske genom ekonomisk tillväxt. Frågan är då vilket reformutrymme som tillväxt skapar.

Tillväxt som beror på ökad sysselsättningsgrad kan skapa ett visst reformutrymme. Om personer går från arbetslöshet till arbete minskar kostnaderna för arbetslöshetsåtgärder samtidigt som skattebetalningarna ökar. Almega har beräknat att det kan handla om sammantaget cirka 300 000 kronor per person.

Men KI har i sina beräkningar redan förutsatt en viss ökning av sysselsättningen i gruppen 15-74 år, från dagens 69 procent till 72 procent 2060, främst som ettresultat av att fler arbetar längre. Det är tveksamt om det finns grund för att räkna med någon ytterligare sysselsättningsökning.

Tillväxt beror emellertid främst på produktivitetsökning i det privata näringslivet. Med den ökar löner och vinster och därmed skatteinbetalningarna. Man skulle kunna tro att också det skapar ett reformutrymme. Men löneökningarna fortplantar sig till den offentliga sektorn. Lönerna där, men också transfereringarna om de ska bibehålla sitt värde, måste öka i samma takt.

Tillväxt löser inte finansieringen

De ökade skatteinbetalningarna behövs alltså för att finansiera de ökade kostnaderna i den offentliga sektorn. När KI i sina beräkningar utgår ifrån att ersättningsgraderna i transfereringssystemen och personaltätheten i de offentliga tjänsterna förblir oförändrade ger tillväxten således inte upphov till något ”reformutrymme”.

Men i realiteten är det inte självklart att ersättningsgraderna i transfereringssystemen är oförändrade. Alla offentliga utgifter ökar inte automatiskt utan för det krävs i många fall aktiva politiska beslut. Taket i arbetslöshetsförsäkringen och storleken på barnbidragen har, som nämnts ovan, inte justerats med löner och priser. På det sätter har ett ”reformutrymme” skapats, men alltså till priset av att ett minskat värde på transfereringarna.

Tillväxt kan naturligtvis också ske genom produktivitetsökning i den offentliga sektorn. Det kan skapa ett visst reformutrymme om den resulterar i minskad personaltäthet och minskade kostnader för insatsvaror. Men den ökade produktiviteten kommer i regel till uttryck i kvalitetsförbättringar som ofta inte ger något större utrymme för politiska omprioriteringar.

Den amerikanske ekonomen William Baumol förutspådde för ett antal år sedan att sjukvårdens kostnader på grund av en fortlöpande standardutveckling och svag produktivitetsutveckling kontinuerligt till och med skulle öka som andel av BNP. Så skedde också under flera årtionden då produktiviteten minskade och kostnaderna ökade. Men under det senaste årtiondet har dess kostnader som andel av BNP legat still på ungefär 11 procent.

Det kan tolkas så, att man har lyckats hejda den negativa produktivitetsutvecklingen eller till och med vänt den i positiv riktning. Till exempel har höftledsoperationer blivit billigare att genomföra. Lägg därtill att vårdresultaten i många avseenden faktiskt har blivit bättre. Det sänker dock vanligtvis inte kostnaderna

Slutsatsen av det sagda blir att tillväxt i motsats till vad många hoppas inte kommer att lösa finansieringsproblemet. Därför måste andra finansieringsvägar sökas.

Lägg därtill att med stigande materiellt välstånd ökar efterfrågan på det offentligas tjänster: mer och bättre sjukvård, äldreomsorg, utbildning, kultur, miljöinsatser, forskning med mera.

För att tillmötesgå den efterfrågan krävs ökad finansiering – i form av skatter eller på annat vis.

Vilka finansieringsalternativ står till buds?

Det är i huvudsak fem finansieringsalternativ som är tänkbara: avgifter, effektivisering, omprioriteringar, lån och skatter.

 Avgifter

Ett alternativ som ibland lyfts fram är ökade brukaravgifter, ofta som ett komplement till skattefinansiering men ibland också som ett alternativ. Det finns redan i dag vissa tjänster som är fullt ut avgiftsfinansierade, till exempel el, vatten och avlopp. Avgifter förekommer också i flera andra sammanhang, men utgör ofta endast en bråkdel av finansieringen. Inom till exempel hälso- och sjukvården står de för cirka 13 procent av finansieringen.

I förskolan står föräldraavgifterna för ungefär lika mycket. Här har noterats att Moderaterna har föreslagit att de ska slopas. Flera av de andra reformförslag som har lagts fram innebär också minskad avgiftsfinansiering, till exempel återställt högkostnadsskydd för mediciner och billigare tandvård.

Ett förslag om ökad avgiftsfinansiering har nyligen lagts fram av en arbetsgrupp inom IVA. Det siktar in sig på behovet att rusta upp vägar och järnvägar. Förslaget går ut på att ett antal projekt skulle ”bolagiseras” och därefter finansieras genom lån och avgifter.

Ibland har det föreslagits att skatter skulle kunna ersättas av obligatoriska öronmärkta avgifter, till exempel till äldreomsorgen eller sjukförsäkringen. Tanken är att medborgarna skulle ha större förståelse för avgifter som går till ett visst ändamål än för skatter där ändamålen är mer diffusa.

Effektivisering

Ibland ställs i utsikt att stora effektiviseringsvinster skulle kunna göras inom den offentliga sektorn. Finansminister Elisabeth Svantesson presenterade i valrörelsen ett förslag som innebar att 70 miljarder skulle kunna vinnas genom en skärpt arbetslinje, bantad byråkrati och mindre bidragsfusk.

En ”skärpt arbetslinje” förutsätts leda till ökad sysselsättning. Hon räknar med att den skulle kunna skapa omkring 20 miljarder kronor i reformutrymme. Det mest konkreta förslaget för att nå dit är ett bidragstak, men bland andra Finanspolitiska rådet bedömer att ett sådant skulle få mycket begränsad effekt. Hennes förhoppning kan nog anses vara väl optimistisk.

Bidragsfusket uppskattas uppgå till mellan 7,5 och 10 miljarder. Därtill kommer felaktiga utbetalningar i samma storleksordning. Kanske kan det vara möjligt att, som Svantesson är inne på, halvera kostnaderna.

Därtill räknar hon alltså med att tjäna in 40 miljarder genom ”bantad byråkrati”. Antalet statsanställda uppgår till mellan 250 000 och 300 000 personer. Man kan anta att vissa sektorer skulle undantas helt från nedskärningar, till exempel polisen, rättsskipningen, kriminalvården och försvaret med totalt omkring 100 000 anställda. Då återstår att ”banta byråkratin” bland de återstående 150 000–200 000.

Om vi antar att kostnaden per anställd är omkring 1 miljon kronor skulle cirka 40 000 personer behöva rationaliseras bort, det vill säga mellan var fjärde och var femte anställd inom resten av förvaltningen. Även det verkar väl optimistiskt. Om det trots allt skulle vara möjligt kan man inte heller bortse från risken för att det leder till ökad arbetslöshet.

Omprioriteringar

Ytterligare ett sätt att finansiera angelägna reformer är genom omprioriteringar. Som har framgått ovan är det vad som har skett när man har låtit det sociala skyddet urholkas och i stället sänkt skatten.

En annan viktig omprioritering under senare år har varit den kraftiga nedskärningen av u-landsbiståndet. Det har framgått av uttalanden från bland andra Elisabeth Svantesson att Tidöregeringen hade planer på att skära ner det ytterligare. Om Sverige till exempel skulle anpassa sitt bistånd till genomsnittet i EU så skulle det kunna innebära en nedskärning om ytterligare ungefär 25 miljarder kronor.

Lån

Som tidigare har nämnts har utökningen av försvarsutgifterna under senare år finansierats med lån. Det är dock bara en tillfällig lösning. Lånen måste betalas tillbaka och utgiftsökningen långsiktigt finansieras med budgetförstärkningar.

Det kan noteras att även kommunerna har ökat sin upplåning kraftigt under senare år, från cirka 11 procent av BNP till 15. De står i dag för nästan hälften av Maastrichtskulden. Om den tendensen står sig kan det innebära en viss press på skuldankaret.

Många menar emellertid att staten borde låna mer för att finansiera till exempel underhåll av vägar och järnvägar. Det anses särskilt motiverat om det kan antas att det kortsiktigt krävs särskilt stora investeringar. Det skulle motivera lån nu och en utspridning av betalningen över längre tid. Ett argument för att staten skulle låna är också att den kan låna på gynnsammare villkor än andra aktörer.

Att låna till löpande utgifter är det knappast någon som föreslår. Tvärtom har en hel del kritik framförts mot lånefinansieringen av försvarsutgifterna under senare år.

Skatter

Den absoluta huvuddelen av de offentliga utgifterna finansieras av skatter. De totala skatterna uppgår till cirka 2 700 miljarder kronor varav drygt 1 500 miljarder kommer från arbete (hälften direkta skatter, främst kommunalskatt, och hälften indirekta, arbetsgivaravgifter), drygt 700 miljarder från konsumtion (moms och punktskatter) och drygt 400 miljarder från kapital.

Stora reformer, som de som har exemplifieras ovan, kräver skattefinansiering. Övriga finansieringsformer kan i praktiken bara vara komplement eller tillfälliga lösningar (lån), Tillväxt skapar, som har framgått, oftast inget större reformutrymme, men däremot är det självklart enklare att genomföra skattehöjningar om ekonomin växer. Då kan den privata köpkraften öka trots ett ökat skatteuttag. Det var vad som skedde mellan 1950 och 1970. Skattekvoten fördubblades samtidigt som den privata köpkraften ökade med drygt 50 procent.

I debatten förs ofta en diskussion om hur skatter kan tänkas påverka tillväxten. En del politiker hävdar att sänkt skatt ökar tillväxten. Även om så skulle vara fallet så kan vi som framgått inte utgå från att det skapar utrymme för ökade offentliga utgifter.

Beror på vad pengarna används till

Men sambandet mellan skatter och tillväxt är inte så enkelt. Hur skatter påverkar ekonomin beror också på till vad skattepengarna används. Satsningar på till exempel utbildning, forskning och infrastruktur kan uppenbart ha positiva effekter på tillväxten. Det kan gälla även satsningar på social trygghet.

Socialförsäkringar och arbetsmarknadspolitik kan innebära större acceptans för tillväxtfrämjande strukturförändringar. Socialförsäkringar där förmånerna är kopplade till lönen kan ha en arbetsstimulerande effekt. Skattesänkningar kan tänkas stimulera arbete därför att man får fler kronor kvar efter skatt (substitutionseffekten), men de kan också tänkas bidra till en minskad arbetsinsats därför att man med mindre arbete kan bibehålla sin levnadsstandard (inkomsteffekten). I praktiken förekommer säkert bägge effekterna och det kan vara svårt att avgöra vilken som väger tyngst.

Arenagruppen har i en rapport diskuterat möjligheterna att öka skatteuttaget med cirka 300 miljarder kronor. Rapporten föreslår att skatterna på arbete höjs med ungefär 10 procent, eller cirka 170 miljarder kronor, på kapital med 25 procent, eller cirka 100 miljarder, och på konsumtion med knappt 10 procent eller cirka 50 miljarder.

Flera av förslagen syftar till att skapa ett mer enhetligt skattesystem, det vill säga samma princip som låg till grund för ”århundradets skattereform” 1990. Till exempel föreslår man ha ett enhetligt system för beskattning av arbetsinkomster och transfereringar, en enhetlig momssats på 23 procent (som ska gälla även där den i dag är reducerad, det vill säga för livsmedel, hotell och restaurang, persontransporter, kulturella föreställningar, rumsuthyrning, böcker, tidningar, tidskrifter med mera) och en enhetlig kapitalvinstbeskattning.

Därtill föreslås bland annat höjda arbetsgivaravgifter (från dagens 31,42 procent till 33,5), en förmögenhetsskatt (0,3 procent på nettoförmögenheter över 10 miljoner kronor) och en skatt på övervinster.

Alla förslag om skattehöjningar är kontroversiella och möter invändningar. Men om offentliga satsningar bedöms som angelägna måste man också vara beredd att diskutera finansieringen och därmed bland annat vilka skatter som bör höjas. Den diskussionen lyste nästan helt med sin frånvaro i årets valrörelse. Det är hög tid att nu väcka den till liv.

Bengt Westerberg