När fredsvapnet bäddar för nya krig

USA-Iran Blockader kan hävas och sanktioner avvecklas. Men misstänksamheten mot det beroende som gjorde dem verksamma lever betydligt längre. Det skriver Erik Gutiérrez-Aranda, med anledning av kriget mellan USA och Iran och stängningen av Hormuzsundet.

Kriget mellan USA och Iran har under våren också blivit ett krig om världshandelns viktigaste farleder. När Iran som svar på de amerikansk-israeliska flyganfallen stängde Hormuzsundet, där omkring en femtedel av världens olja normalt passerar, svarade USA med en blockad mot de iranska hamnarna. Oljepriset steg, transporter blev stående och en regional konflikt började snabbt märkas långt utanför Persiska viken.

Sedan dess har krigföring och förhandlingar löpt parallellt. Den 17 juni undertecknade Trump en avsiktsförklaring som skulle bidra till att avsluta kriget och öppna sundet. Två månader senare är farleden fortfarande stängd, den amerikanska blockaden ligger kvar och USA skärper åter det ekonomiska trycket.

Ekonomisk D-dag

Finansminister Scott Bessent har utlovat vad han kallar en ekonomisk D-dag för Iran, med de hårdaste sanktionerna i amerikansk historia. Målet är numera inte bara att tvinga fram iranska eftergifter utan att den iranska regimen ska falla.

Det väcker en gammal fråga i ny form. Vad händer när ekonomisk isolering används för att tvinga en annan stat att ändra sin politik? Grundtanken bakom sanktioner är att motståndaren förr eller senare ger efter om kostnaderna blir tillräckligt höga. Historien visar att verkligheten sällan är lika enkel.

Det är utgångspunkten för Nicholas Mulders bok “The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War”. Mulder, historiker vid Cornelluniversitetet, följer hur det ekonomiska vapnet fördes från första världskrigets sjöblockader in i mellankrigstidens försök att använda sanktioner för att förhindra nya krig.

I centrum för berättelsen står en paradox. Sanktioner kan pressa en stat till eftergifter, men de kan lika gärna driva fram anpassning, självförsörjning eller eskalering. Det är den erfarenheten som gör historien så relevant för dagens konflikt mellan USA och Iran.

Segrarnas hämnd

Berättelsen börjar med den brittiska blockaden mot centralmakterna under första världskriget. Genom sitt herravälde över Nordsjön kunde Storbritannien skära av Tyskland och Österrike-Ungern från import av malm, spannmål och andra strategiska varor. Efter hand kom även livsmedel att betraktas som smuggelgods, och svälten blev ett påtryckningsmedel lika verksamt som artillerield, bara långsammare och tystare. Innan freden kom hade svält och följdsjukdomar krävt mellan 400 000 och 750 000 civila liv.

Blockaden bidrog till centralmakternas nederlag, men dess politiska verkningar slutade inte med vapenvilan. När den fortsatte efter november 1918 gav den näring åt föreställningen att Tyskland inte hade besegrats på slagfältet utan svikits på hemmaplan. Svälten sågs som kollektiv bestraffning och Versaillesfreden som segrarnas hämnd.

Ett vapen som hade varit militärt effektivt lämnade därmed efter sig en bitterhet som levde långt efter att kriget var över. Ändå drog segrarmakterna slutsatsen att de hade funnit något som kunde användas också i fredstid. Om ekonomisk isolering hade bidragit till att besegra Tyskland, varför inte använda samma kraft för att hindra framtida stater från att börja krig?

Ekonomiskt strypgrepp

Ur den tanken föddes det moderna sanktionsvapnet. I Nationernas förbunds stadga slog artikel 16 fast att en stat som grep till vapen skulle mötas av medlemsländernas samlade ekonomiska bojkott. Det som under världskriget hade varit en militär blockad skulle nu bli ett instrument för kollektiv säkerhet. Våldet skulle göras så kostsamt att ingen rationell regering längre skulle välja det.

Det är här som Versailles får sin särskilda betydelse för dagens konflikt. Blockaden mot Tyskland hävdes först när fredsfördraget undertecknades där sommaren 1919.

När Trump drygt hundra år senare satte sin namnteckning under avsiktsförklaringen mellan USA och Iran i samma stad var ordningen närmast den motsatta. Den här gången kom underskriften först, medan det ekonomiska strypgreppet ligger kvar och skärps efteråt. Som bekant upprepar sig historien inte, men ibland rimmar den.

Men för att det ekonomiska vapnet skulle fungera i fredstid krävdes två saker. Staterna måste vara beredda att agera tillsammans, och den som utsattes för trycket måste välja reträtt när kostnaderna blev tillräckligt höga. Båda skulle snart visa sig osäkra.

Från Etiopien till Pearl Harbor

Det första stora provet kom 1935, när Benito Mussolini invaderade Etiopien. Nationernas förbund införde ekonomiska åtgärder för att tvinga Italien att avbryta kriget utan att Storbritannien, Frankrike eller någon annan makt behövde ingripa militärt.

Men viljan att använda vapnet fullt ut saknades. Olja undantogs eftersom Storbritannien och Frankrike fruktade att ett embargo skulle driva Mussolini till krig även med dem, samtidigt som Suezkanalen hölls öppen för de italienska trupptransporterna.

Resultatet blev det sämsta av två världar. Sanktionerna var tillräckliga för att väcka vrede hos den fascistiska regimen men för svaga för att stoppa invasionen. Mussolini fullföljde erövringen och drog dessutom slutsatsen att Italien måste göra sig mindre beroende av den internationella handeln. Det ekonomiska trycket förändrade inte hans mål, men däremot synen på beroendet av omvärlden och bidrog till Italiens närmande till Nazityskland.

Sex år senare blev en annan svaghet i sanktionsvapnet tydlig. Vad händer när den utsatta staten inte väljer reträtt, utan i stället svarar på det ekonomiska trycket med eskalering? När Japan sommaren 1941 ockuperade södra Indokina frös USA alla japanska tillgångar. Eftersom en stor del av landets utrikeshandel gick genom amerikanska banker kunde Japan plötsligt inte längre använda sina pengar för att köpa de råvaror ekonomin och krigsmakten behövde. Kort därefter följde oljeembargot, och när Storbritannien och Nederländska Ostindien, dagens Indonesien, anslöt sig försvann nästan 90 procent av den japanska oljeimporten.

För den japanska regeringen blev läget akut. Ett tillbakadragande från Kina betraktades som en nationell förödmjukelse, medan en expansion söderut för att säkra nya oljekällor innebar risken för krig med USA. Valet föll på det senare alternativet. Fyra månader efter embargot anföll Japan den amerikanska flottbasen vid Pearl Harbor.

Annan effekt

Det betyder inte att oljeembargot orsakade Japans expansionskrig. Det hade börjat långt tidigare, men hos Mulder återkommer samma mönster, nämligen att ekonomiskt tryck kan göra en viss politik betydligt dyrare utan att få en stat att överge den. För den japanska ledningen innebar det amerikanska embargot att tiden för att säkra nya oljekällor krympte, inte att reträtt blev mer lockande.

När makt, prestige eller regimens överlevnad uppfattas stå på spel kan sanktioner därför få en annan effekt än den avsedda. De kan tvinga fram eftergifter, men de kan också påskynda den konfrontation som de skulle förhindra.

Strypgreppet kring Hormuz

Det är mot den bakgrunden som konflikten om Hormuz blir intressant. I fredstid passerar omkring en femtedel av all olja som världen förbrukar genom sundet vid Persiska vikens utlopp. De största köparna finns i Asien, framför allt Kina, Indien, Japan och Sydkorea, medan den amerikanska importen är liten. Men oljan handlas på en global marknad. När trafiken genom Hormuz störs stiger priset även för dem som själva köper relativt lite från regionen.

När den iranska regimen stängde sundet efter de amerikansk-israeliska flyganfallen gjorde den därför farleden till sitt viktigaste förhandlingskort. USA svarade den 13 april med att blockera de iranska hamnarna. Resultatet blev ett dubbelt strypgrepp kring Persiska viken. Iran begränsade trafiken genom Hormuz, samtidigt som USA försökte strypa den iranska handeln med omvärlden.

Konsekvenserna kom snabbt. Oljepriset rusade, ekonomer började varna för global recession och transporter av bland annat gödsel blev stående. Sanktioner och blockader brukar beskrivas som ett civiliserat alternativ till militärt våld. Men även detta alternativ har ett pris, och en stor del av det betalas av människor och länder som inte deltar i konflikten.

Kringgå sanktioner

Den avgörande frågan är ändå om blockaden lyckades uppnå sitt politiska syfte. Till en början fanns tecken på det. Iran återvände till förhandlingsbordet, avsiktsförklaringen i Versailles skrevs under och oljepriset föll tillbaka. Men någon kapitulation blev det inte.

Den iranska sidan fick i stället löften om sanktionslättnader, frigjorda tillgångar och ett återuppbyggnadsprogram på 300 miljarder dollar. I gengäld åtog sig regimen att avstå från de kärnvapen den hela tiden har förnekat att den försöker skaffa.

Inte heller frågan om sundet löstes. Trafiken ligger fortfarande långt under nivån före kriget, minorna finns kvar och den framtida förvaltningen tillsammans med Oman är fortfarande olöst.

Iran har dessutom haft nästan ett halvt sekel på sig att vänja sig vid ekonomiskt tvång. Sedan revolutionen 1979 har landet byggt upp metoder för att kringgå sanktioner, hitta alternativa handelspartner och minska vissa beroenden av väst. Styret överlevde också de amerikanska och israeliska flyganfall som dödade Ali Khamenei och har därefter fått en ny högste ledare i hans son Mojtaba Khamenei.

Det är därför inte självklart att ytterligare ekonomisk press får den effekt som den amerikanska regeringen räknar med. För en regim som uppfattar konflikten som en fråga om sin egen överlevnad behöver högre kostnader inte vara ett argument för reträtt. De kan lika gärna bli ett skäl att göra sig ännu mindre beroende av dem som försöker utöva trycket. Att Iran under blockaden öppnade en egen farled norr om ön Larak blev ett konkret exempel på denna anpassning.

Omvärlden dras in

Att Iran har kunnat anpassa sig till trycket handlar samtidigt inte bara om landets egen förmåga att hitta vägar runt sanktionerna. Ekonomisk isolering fungerar bara om tillräckligt många andra stater är beredda att upprätthålla den. Det var också kärnan i Nationernas förbunds idé. En ensam stat kunde kringgås, men en angripare som mötte den samlade världsekonomin skulle få betydligt svårare att stå emot.

I den nuvarande konflikten har USA haft svårt att skapa en sådan enighet. Storbritannien och Frankrike har i stället förespråkat en multinationell flottinsats för att hålla farleden öppen, medan Australien och delar av EU har velat se nedtrappning. Det redskap som en gång skulle hämta sin kraft ur kollektiv handling används alltså i dag av en stormakt utan motsvarande internationell uppslutning.

I slutet av augusti breddades därför trycket ytterligare. Det riktas inte längre bara mot Iran utan också mot de länder som fortsätter att handla med landet. Kina, som köper mer än fyra femtedelar av den iranska oljeexporten, blir därmed ett av de egentliga målen för de nya amerikanska sanktionerna.

Tydligt budskap

Här vänds den ursprungliga idén upp och ned. Nationernas förbund byggde sitt ekonomiska vapen på frivillig enighet mellan medlemsstaterna. När den saknades förlorade sanktionerna sin kraft. Genom sekundära sanktioner försöker USA i stället skapa samma enighet genom att hota också den som vägrar delta med ekonomiska konsekvenser. Kravet på enighet har därmed blivit ett krav på lydnad.

Den utvecklingen är knappast unik för USA. Bara dagar före den amerikanska blockaden installerade Kina en 352 meter lång flytspärr över inloppet till Scarboroughrevet i Sydkinesiska havet och begränsade därmed tillträdet till lagunen. Revet ligger inom Filippinernas ekonomiska zon men görs samtidigt anspråk på av Kina.

Spärren togs bort efter några dagar, men budskapet var tydligt. Stormakter använder i allt högre grad kontrollen över farleder och havsområden som ett verktyg i sin rivalitet. Det som händer i Persiska viken lär därför inte stanna där.

Ekonomiskt strypgrepp

Mulders bok lämnar läsaren med en mer besvärande slutsats än att sanktioner ibland misslyckas. Också när de fungerar kan följderna bli andra än de avsedda.

Blockaden mot Tyskland bidrog till centralmakternas nederlag. Ändå fortsatte den i åtta månader efter vapenstilleståndet. Uppgiften var då inte längre att vinna kriget utan att öka trycket inför freden. Ett ekonomiskt strypgrepp visade sig kunna överleva det syfte som en gång motiverade det.

Hundra år senare syns samma mönster i omvänd ordning. Överenskommelsen med Iran är redan undertecknad, men blockaden ligger kvar och sanktionerna skärps. Det ekonomiska trycket har därmed överlevt den överenskommelse som skulle föra konflikten mot ett avslut.

Paradox

Den kanske viktigaste följden syns ändå utanför själva konflikten. När regeringar ser hur banker, handel, energiflöden och transportleder kan användas som politiska vapen börjar de också betrakta beroendet av dem som en säkerhetsrisk. Då blir lagerhållning, alternativa leveranskedjor och minskat beroende av omvärlden en del av säkerhetspolitiken.

I någon mening var det den slutsats Mussolini drog 1935 och Japan tvingades förhålla sig till 1941. I dag återkommer samma resonemang i en helt annan politisk miljö när europeiska regeringar talar om strategisk autonomi, robustare försörjningskedjor och större beredskapslager.

Där ligger det ekonomiska vapnets djupaste paradox. Sanktionerna fungerar eftersom världens ekonomier är beroende av varandra. Men varje gång beroendet används som ett påtryckningsmedel får andra stater ännu starkare skäl att försöka minska det.

Löftet som aldrig infriades

Blockader kan hävas och sanktioner avvecklas. Men misstänksamheten mot det beroende som gjorde dem verksamma lever betydligt längre.

Det var inte så förra seklets fredsbyggare tänkte när de tog blockaden ur militärens händer och gjorde den till ett verktyg för fred. Sanktionerna föddes ur ett världskrig och bar löftet att förhindra nästa, ett löfte som skrevs in i själva Versaillesfreden.

Mulders bok visar varför det löftet varit så svårt att infria. Det ekonomiska vapnet kan höja priset för motstånd, men inte avgöra hur motståndaren svarar. Just därför kan ett medel som ska avvärja krig ibland föra parterna närmare det.