Tre år med Tidöavtalet – vad har egentligen hänt?

Essä Relationen mellan staten och folket har förändrats, skriver professor Göran Sundström.

Sverige håller på att förändras. Många institutioner som vuxit fram under de senaste hundra åren – och som fungerat som fundament för det välfärdssamhälle många av oss här inne har vuxit upp i – är nu satta under press.

Många av dem rör vår liberala demokrati.

Det kan vara värt att påminna om att vi lever i just en liberal demokrati. Ofta hör man argumentet att regeringen ju har blivit framröstad av en majoritet av folket och att den bara genomför sin politik – och därför har rätt att fatta vilka beslut den vill.

Så enkelt är det inte. Demokrati är mer än en valprocedur. Den handlar också om politisk jämlikhet – och då inte bara ”en person, en röst”, utan också om verkliga möjligheter för alla att använda sin politiska makt, genom till exempel rätt till utbildning, yttrandefrihet, mötesfrihet och informationsfrihet.

Och med ordet liberal följer andra fri- och rättigheter: religionsfrihet, egendomsskydd, rätten till domstolsprövning och skydd mot frihetsberövande och godtyckliga ingripanden. Vi brukar tala om rättsstatliga principer – som legalitet, likhet inför lagen, förutsebarhet och proportionalitet.

Sakligt och opartiskt

Objektivitetsprincipen är också central. Alla som arbetar i det offentliga ska agera sakligt och opartiskt. Beslut ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet – inte på tro, vidskeplighet eller individuell auktoritet.

Så även om regeringen skulle ha stöd av 100 procent av riksdagens ledamöter får den ändå inte göra vad den vill. Den måste ta hänsyn till grundläggande rättigheter och principer som finns framskrivna i våra grundlagar.

Mycket av detta handlar om att skydda minoriteter och människor med obekväma eller avvikande åsikter. En fungerande demokrati bygger nämligen inte bara på att majoriteten får sin vilja igenom, utan också på att kritiker har rätt att höras – en legitim opposition, som staten ska värna lika mycket som den styrande majoriteten.

Demokrati är en idé om pluralism och åsiktsskillnader. Därför ska det också finnas fria och oberoende medier som granskar makten och bidrar till en informerad offentlig debatt.

Demokratibärarna har en central roll i allt detta. Inte minst är förvaltningen viktig för skyddet av vår demokrati. Offentliganställda har starka maktpositioner, eftersom de deltar direkt i både utformningen och genomförandet av politiska reformer och har unik inblick i de processer som pågår inom det offentliga.

Det gör också att de har ett särskilt ansvar att slå larm när makthavare missbrukar den offentliga makten och agerar olagligt, olämpligt eller oetiskt. Därför kallas offentliganställda ibland för ”demokratins väktare”.

Men även civilsamhällets organisationer har haft goda möjligheter att delta i politikskapandet, genom olika typer av samarbeten med myndigheter och departement – till exempel genom råd och arbetsgrupper, som experter i utredningar och genom att svara på remisser. Och enskilda har också haft goda möjligheter till insyn, särskilt genom offentlighetsprincipen.

Attacker i små steg

Nu ser vi förändringar i världen. Internationellt pågår en snabb autokratisering, och forskningen om demokratiernas tillbakagång växer. Den visar att politiska ledare runt om i världen medvetet och systematiskt monterar ner demokratierna. Och det finns tydliga mönster.

När demokratier attackeras sker det oftast i små steg, och ofta genom den offentliga förvaltningen – där nya sätt att styra och arbeta, nya argument, nya verktyg och nya undantag hela tiden förs fram och prövas. På så sätt tänjer man på de principer som bygger upp den liberala demokratin, samtidigt som man planterar andra principer.

Dessa ledares politiska retorik tar ofta formen av ”politics of fear”, där de målar upp ett samhälle i snabbt förfall och som blir allt farligare att leva i. Detta används för att motivera en stor mängd utredningar, beslut och åtgärder som ska gå igenom snabbt. Då blir det nästan omöjligt att hinna granska alla förslag kritiskt, särskilt inte i relation till varandra. Internationellt kallas det här ”flooding the zone”, alltså en översvämningsstrategi.

En annan konsekvens av alla initiativ är det som kallas den radikala flankeffekten. Det är en normaliseringsprocess, där allt mer extrema förslag gör att tidigare något mindre radikala förlag plötsligt framstår som rimliga. Det är den kokande grodans princip.

Offentliga agera mer polisiärt

Nu finns det många som menar att den här utvecklingen också pågår i Sverige, med principer som överges och normer som bryts.

När det gäller konsekvenser för olika aktörer – som demokratibärarna – pratar vi samhällsvetare gärna om olika kontrakt. Ett är samhällskontraktet, som rör relationen mellan staten och medborgarna, och här pekar forskningen ut en princip som särskilt viktig: att människor upplever sig rättvist behandlade. Att de är lika inför lagen och att offentliga beslut präglas av förutsebarhet, opartiskhet och saklighet.

Kritiker menar nu att genomförandet av Tidöavtalet har urholkat denna likhetsprincip genom att peka ut en viss grupp – migranter – och tillskriva dem bestämda egenskaper, inte minst att de är särskilt benägna att hamna i kriminalitet.

Därför har många reformer genomförts som syftar till att skapa en stat som mer aktivt och systematiskt riktar in sig på denna grupp. Under ledord som ordning och reda, skötsamhet och ansvar ska det offentliga agera mer polisiärt och repressivt mot den här gruppen – där myndigheter nu kan vidta mycket ingående åtgärder mot enskilda utan att brottsmisstanke föreligger – och visa ut fast rotade människor utan att de har begått brott.

Retoriken har tydliga inslag av ”politics of fear”. Reformerna är många, och fort ska det gå – det svämmar över också i Sverige, vilket SSR:s nya rapport ”Tre år med Tidöavtalet” tydligt visar.

Det innebär att det för vissa inte längre räcker med att arbeta, betala skatt, bygga en familj och hålla sig inom lagens råmärken. Utan allt som de har byggt upp kan ifrågasättas, omprövas eller underkännas – ibland på svårbegripliga grunder, som ”bristande vandel”, och utan begriplig proportionalitet – som när fyraåringar med autism utvisas, ensamma, utan sina föräldrar.

Åtskillnad mellan grupper är nu ett tydligt, medvetet och allt mer normaliserat inslag i Sverige. Beroende på vilken grupp du tillhör gäller olika villkor, olika trösklar och olika grad av misstänkliggörande. Känslan av åtskillnad och olikabehandling förstärks när myndigheter tvingas till rasprofilering för att öka träffsäkerheten i sina resurskrävande polisiära insatser.

Språket kring allt detta – eller diskursen – har beskrivits som extremt främlingsfientligt, närmast rasistiskt.

När folket upplever att likabehandlingsprincipen frångås på det här sättet finns det stor risk att folkets, och särskilt de drabbade migranternas, förtroende för staten minskar.

Kontrakt under press

Men det är inte bara relationen mellan staten och folket som har förändrats, utan också relationen mellan politik och förvaltning – det som kallas förvaltningskontraktet.

I Sverige har det här kontraktet varit tillitsbaserat. För politikernas del har det handlat om att respektera förvaltningens expertis. Det har varit en viktig norm. Politikerna ska visa intresse för förvaltningen och involvera den i både utformning och genomförande av reformer. Svenska myndigheter tycker inte om att bli satta åt sidan.

En annan norm har handlat om att finnas till hands och agera pragmatiskt. Politikerna förväntas formulera visioner och mål, men även vara beredda att vid behov, och efter bästa förmåga, klargöra dessa visioner och mål i samtal med förvaltningen under reformernas genomförande. Och då för­väntas politikerna agera realistiskt – de ska lyssna på och sakligt bemöta argument från förvalt­ningen och vara öppna för att skruva på sina reformer. Svenska myndigheter gillar inte att bli ignorerade.

En tredje norm har handlat om att politikerna inte ska tala illa om, eller skylla ifrån sig på, förvaltningen. De förväntas stå upp för sin förvaltning. Svenska myndigheter vill inte bli behandlade som motspelare till politikerna, utan som medspelare.

Sammantaget har relationen mellan politiker och tjänstemän fungerat väl. Och internationella betraktare har beskrivit svensk förvaltning som ”cozy” – lite mysig – och som en ”village life” – en bygemenskap.

Men nu är detta kontrakt satt under press. I högre grad än tidigare känner sig många myndigheter åsidosatta, ignorerade och misskrediterade – utmålade som ineffektiva, motsträviga och fulla av aktivister.

Det här gör att avståndet mellan politik och förvaltning växer – med minskad förståelse som följd. På sikt riskerar hela förvaltningskontraktet att tippa över från att vara tillitsbaserat till att bli misstrobaserat.

Nu eftersträvas en kadaverlojal förvaltning

Varför gör politikerna på detta vis? Ett svar är den framväxande kontraktsparlamentarismen – eller avtalsdemokratin. Alltmer osäkra parlamentariska förhållanden tvingar regeringar att sluta avtal med stödpartier i riksdagen. Med Tidöavtalet har detta tagits längre än tidigare – betydligt längre. Avtalet fastslår i detalj vad som ska göras under mandatperioden. Om så inte sker riskerar regeringen att avsättas av stödpartiet, som ständigt står redo att rikta ett misstroende mot regeringen.

Följden blir att regeringen inte är intresserad av att föra dialog med förvaltningen om alternativa problembilder och åtgärder. Alternativ blir besvärande element och undanbedes därför. Förvaltningens roll som kunskapsproducent tonas ner, och i stället eftersträvas en kadaverlojal exekutivförvaltning.

Men hur ska förvaltningen och andra demokratibärare då agera när de märker att den liberala demokratin håller på att urholkas? Här finns en rad viktiga frågor:

• Har de olika aktörerna förståelsen för sina olika väktarroller?
• Har de modet och viljan att iklä sig dessa roller?
• Är de rustade att agera som ”demokratins väktare”?
• Om inte, hur kan man öka deras förståelse, mod och vilja?

Det är detta vi ska samtala om i dag. Men jag vill kort säga, att när det gäller förvaltningen är utgångsläget sämre än vad det var för några decennier sedan. Forskning visar att rolluppfattningar och identiteter har förändrats inom förvaltningen, bland annat med innebörden att viljan och förmågan att ”säga sanningen till makten” har minskat. Det finns en stor diskussion om en allt mer räddhågsen och tystnande förvaltning.

Det finns också studier som visar att förvaltningen har blivit mindre rättsmedveten – myndigheter tycks få allt svårare att följa lagar, regler och rutiner. Dessutom är regeringsformen inte särskilt framträdande i svensk politik och förvaltning. Denna bristande rättsmedvetenhet gynnar inte en förvaltning som ska stå upp mot politiken och förvara demokratiska och rättsstatliga principer.

Till detta kommer också att svenska tjänstemän inte är vana att ta strider mot politiken. Som jag nämnde tidigare har det svenska förvaltningskontraktet präglats av harmoni och tillit. Svenska politiker har tidigare inte attackerat institutioner som är centrala för den liberala demokratin, utan tvärtom kontinuerligt infört fler institutioner av sådant slag. I det avseendet är svensk förvaltning oprövad.

Härom veckan såg jag den starka filmen ”Nürnberg” på bio. Två citat fastnade hos mig:

”Det börjar med lagarna.”

”Vill du veta varför det hände här? För att folk lät det hända, för att de inte stod upp förrän det var för sent.”

Göran Sundström