Regeringens Produktivitetskommission fastnar i ett daterat nationalekonomiskt och politiskt tänkande.
Den första oktober offentliggjordes det slutbetänkande som regeringens produktivitetskommission har arbetat med i drygt två år. Tillsammans med det delbetänkande som släpptes förra våren innebär det att dokumentationen består av mer än 1 300 sidor text.
Lägg till detta ett större antal underlagsrapporter så förstår du att det är ett mycket omfattande – och förtjänstfullt – arbete som genomförts.
Slutbetänkandets utgångspunkt är att de stora reformer som genomfördes i början av 1990-talet innebär att det i dag inte finns särskilt många lågt hängande produktivitetsfrukter att plocka. Därför handlar det mer om att fila på olika marginaler inom ett stort antal politikområden – som sträcker sig från bostäder, FoU, arbetsmarknad, energi- och klimat, och konkurrens, till utbildning, AI, kapitalförsörjning, kriminalitet och offentlig sektor.
Det handlar om ett omfattande politiskt program med flera hundra förslag, om än med olika grad av konkretion. Den här krönikan är därför inte platsen för en bredare genomgång av analyserna och förslagen. I stället skickar jag med några övergripande perspektiv och tankar som du förhoppningsvis kan sätta värde på när du läser om, lyssnar till eller diskuterar produktivitetskommissionens slutbetänkande – eller produktivitet i något annat sammanhang, för den delen.
Brist på kunskapsmässig och politisk mångfald
Om du tittar på tabellen över världens mest produktiva länder ser du att högst upp ligger länder med en många gånger mycket olikartad samhällsstruktur och samhällsekonomi. Det handlar om länder som Island, Belgien, Österrike, Schweiz, USA, Sverige, Tyskland, Irland och Norge. Uppenbarligen finns det olika vägar att gå för att tillhöra gruppen av världens mest produktiva länder.
Det här perspektivet av mångfald saknas i slutbetänkandet. I stället är det endast mer marknad, sänkta inkomstskatter och mer ”flexibilitet” som kan bidra till högre svensk produktivitet. På detta sätt har slutbetänkandet i flera avseenden fastnat i ett daterat nationalekonomiskt och politiskt tänkande, samtidigt som idéströmningarna, den empiriska forskningen och många internationella produktivitets- och tillväxtforskare har blivit mycket mer nyanserade.
På det sättet andas slutbetänkandet i för hög grad ”den enda vägens politik”. Kommissionens arbete hade tjänat på att inkludera internationellt ledande forskare i arbets- och referensgrupperna. Nu avfärdas ekonomipristagare och andra stjärnor alltför lättvindigt och ogrundat – för att sedan i stället luta sig mot en rapport av en politiskt färgad svensk ekonom med svag akademisk meritlista.
Det brittiska produktivitetsinstitutet strävar efter analyser och politik som sist och slutligen leder till högre produktivitet och förbättrad livskvalitet. Den här politiska mångfalden saknas i slutbetänkandet, trots ett öppet mandat att göra vad man vill. Detta är i sig ett långtgående analytiskt och politiskt ställningstagande som rimmar illa med de senaste decenniernas utveckling. Att hålla fast vid ett smalt, och i flera avseenden daterat, produktivitetsperspektiv har gjort det lättare för regeringskommissionen att för sig själv bygga upp ett intellektuellt stöd för den enda vägens politik.
Byte av ordförande har gynnat slutbetänkandet
Efter att delbetänkandet släpptes ersattes ordföranden Hans Lindblad av Clas Olsson. Vi vet så klart inte vad detta exakt har lett till, men i slutbetänkandet finns det inte längre några pojkrumsliberala, svepande formuleringar om hur välfärden, en reglerad arbetsmarknad och små inkomstskillnader hämmar svensk produktivitet. Det kan ju vara av trovärdighetsskäl som de här formuleringarna har tvättats bort, men jag tror att ordförandebytet har spelat roll. Och det tror jag framför allt gäller när det kommer till synen på offentlig sektor.
Till skillnad från i delbetänkandet finns det i slutbetänkandet skarpa skrivningar om hur de senaste decenniernas privatiseringar många gånger inte har lett till de positiva konsekvenser som utlovades.
Det huvudsakliga problemet bakom detta är dock inte privatiseringarna som sådana, utan att de har genomförts på ett felaktigt sätt. I samma anda är sambandet mellan näringsliv och välfärd enkelriktat: den senare ses inte på något sätt som en bevattningsanläggning för det förra. Blandekonomin lyser med sin frånvaro, trots att historien och samtiden visar att den har en mycket god produktivitetsförmåga. Vad beror den här frånvaron på, tror du?
Med detta sagt: slutbetänkandet genomsyras otvetydigt av ett mer komplicerande synsätt på de senaste decenniernas privatisering av offentligt finansierade verksamheter. Tacka Clas Olsson för det.
Argumentet om underinvesteringar avfärdas
Under senare år har det, som du kanske har noterat, förts en debatt om vi i Sverige lider av en längre period av underinvesteringar i landets produktiva förmåga. Det som då har lyfts fram är bland annat brister i den grundläggande infrastrukturen så som vägar, järnvägar, bostäder, elsystem, vatten och avlopp och digitalisering. Till detta kan även läggas arbetsmarknadsutbildning, grundutbildning och högre utbildning. Bara när det gäller den högre utbildningen skulle det krävas mer än 20 miljarder per år för att Sveriges resurser ska hamna i nivå med många andra av världens mest produktiva länder. Teknikföretagen har illustrerat dessa underinvesteringar med att ekonomins skelett inte längre är lika starkt, till förfång för oss alla.
Den här problematiken finner inte något stöd i slutbetänkandet och det är en hållning som inte är alldeles lätt att förstå. Vi befinner oss i en investeringspuckel samtidigt som befolkningen har ökat med en miljon de senaste 15 åren eller så. Det här leder till stora uppdämda behov som underminerar landets produktiva förmåga.
Min läsning är att slutbetänkandet har fastnat i att rådande finanspolitiska ramverk inte bör ändras samtidigt som kraftigt sänka inkomstskatter för löntagare med högre löner är den enskilt viktigaste satsningen som föreslås för att förbättra svensk produktivitet.
På det här sättet befinner sig slutbetänkandet i samma politisk-ekonomiska tankesfär som har bidragit till den långa perioden av underinvesteringar, med fokus på sänkta skatter som standardmedicin och en bristande förmåga att fullt ut hantera de negativa samhällseffekterna av de otillräckliga offentliga investeringar som blivit konsekvensen av den förda skattepolitiken.
Hur kan sänkt statlig skatt vara den viktigaste produktivitetsmedicinen?
Nettokostnaden av de förslag som läggs i slutbetänkandet beräknas uppgå till 46 miljarder per år. Förslaget om sänkt statlig skatt, som innebär att fem procent av löntagarna ska betala tio procent i statlig skatt, kostar drygt 50 miljarder per år. Det här skatteförslaget är således väldigt högt prioriterat av kommissionen. Av ideologiska skäl kan den här reformen så klart vara högst önskvärd, men den kommer inte att leda till några märkbara positiva produktivitetseffekter.
Ett argument för detta är att svensk produktivitet utvecklades som allra bäst när marginalskatterna höjdes som mest. Ett andra argument är att den unikt höga svenska produktivitetstillväxten i ett internationellt perspektiv under perioden från mitten av 1990-talet till finanskrisen 2008 skedde samtidigt som marginalskatterna för de med högre löner fortfarande var ordentligt tilltagna.
Under båda dessa perioder har uppenbarligen inte den här skatten satt käppar i hjulet för en unikt snabb produktivitetstillväxt. Det finns väldigt lite som talar för att världen skulle fungera på ett helt annat sätt i dag. Notera dessutom att den genomsnittliga inkomstskatten för en person med en månadslön om 60 000 kronor i dag är 27–28 procent. Har du en månadslön på 80 000 kronor är den 33–34 procent.
Ett tredje argument är att det är oklart hur den konkreta mekanismen bakom den förväntade produktivitetsökningen ser ut. Tanken bygger ju på att vi som i dag betalar statlig skatt inte anstränger oss eller gör vårt bästa på jobbet och att vi skulle börja göra det om vi får lite mer nettolön i plånboken. På samma sätt är tanken att vår innovationsförmåga och kreativitet på arbetet helt plötsligt skulle skjuta i höjden med en något högre nettolön. Känner du igen dig i detta?
Är det någon som verkligen tror att detta är det generella mönstret på svensk arbetsmarknad – att vi medvetet håller tillbaka vårt bidrag till och våra ansträngningar för verksamheten på grund av den statliga skatten?
En annan argumentationslinje är att avkastningen på utbildning skulle stärka viljan att utbilda sig. Ja, så kan det möjligen vara, men samtidigt menar produktivitetskommissionen att andelen som går vidare till högre utbildning snarare bör minska än öka. Ur det perspektivet skulle en högre statlig skatt snarare vara ett alternativ att överväga.
Avslutningsvis har vi argumentationslinjen att en sänkt statlig skatt skulle leda till ett de löntagare som träffas av sänkningen skulle välja att jobba mer – och bidra till mer skatteintäkter och därigenom göra reformen mer eller mindre självfinansierad.
Låt oss börja med att de allra flesta som skulle träffas av den sänkta statliga skatten redan jobbar heltid. Därför skulle fler arbetade timmar för den här gruppen mer än något annat leda till mer övertidsarbete. Frågan som följer av detta är inte bara om det skulle vara samhällsekonomiskt lönsamt, utan även om det skulle leda till högre nettolöner – eftersom de allra flesta i den här gruppen inte har någon övertidsersättning.
I linje med detta är det få heltidsarbetande som av sin arbetsgivare skulle ges möjlighet att arbeta fler timmar, bara för att den anställdes statliga skatt har minskat. Osäkerheterna – och oklarheterna – är många.
Lägg till detta den grundläggande frågan om vi lever i en tid där det stora flertalet av de heltidsarbetande med högre löner, utan andra restriktioner, skulle välja att jobba fler timmar om de fick en högre nettolön. Tillåt mig tveka. Om det skarpa valet låg på bordet, gissar jag att förvånansvärt många skulle välja att jobba mindre, inte mer. Det skulle i sin tur försvaga argumentet om reformens självfinansiering. Om syftet är att öka svensk produktivitet, kan jag med lätthet plita ner en lång lista med mer prioriterade reformer än en sänkt statlig skatt till en kostnad om 50 miljarder per år.
Arbetsmarknaden behandlas bättre än tidigare
I kommissionens delbetänkande fanns det, som antytts tidigare, flera passager som i svepande och okunniga ordalag argumenterade för att svensk arbetsmarknad fungerar dåligt och att ”flexibiliteten” måste öka väsentligt. Det som avsågs med flexibilitet var i praktiken att arbetsgivarnas makt skulle stärkas och fackens försvagas, att lägstalönerna måste sänkas och att villkoren för löntagarna på ett allmänt plan måste stramas upp. Mer valfrihet och fler lättnader för arbetsgivare låg i den andra vågskålen.
I slutbetänkandet är de allmänna ordalagen om arbetsmarknaden mer nyanserade och verklighetsbaserade, även om synen på vad flexibilitet i all väsentligt finns kvar. Två exempel på detta är problemet med ”oflexibla löner” och att lönebildningen är ”relativt rigid”. Det de är ute efter här är att lönemärket tycks göra det svårare att förändra lönerelationen mellan branscher och yrkesgrupper. Därför menar kommissionen att lönebildningen bör bli ”mer decentraliserad”.
Den här problembilden är inte uppenbart felaktig, men i slutbetänkandet missar man att diskutera den svaga löneglidningen och hur den har minskat i betydelse över tid. Varför är det så? Arbetsgivare har i sin bransch eller i sitt företag så klart full frihet att höja lönerna med mer än lönemärket. Ett viktigt skäl till att göra detta är att behålla och rekrytera nyckelpersoner. Är det svårt att rekrytera en viss yrkesgrupp, utgör den lokala löneglidningen (och villkor i övrigt) den marknadsmekanism som justerar för detta och pressar tillbaka bristen på efterfrågad kompetens.
Varför väljer arbetsgivare att inte i tillräcklig utsträckning använda sig av den här marknadsmekanismen – för att tillfredsställa deras efterfrågan på arbetskraft? Har arbetsgivarkollektivet kommit fram till att lönen är mindre betydelsefull i rekryterings- och attraktivitetshänseende än vad teorin säger oss? Bär vi på en allmän övertro på lönen som signal på arbetsmarknaden? För flexibilitetsperspektivet är detta särskilt svårt att förstå eftersom lönen är priset på arbete – och priset är den mekanism som ska säkerställa att utbud och efterfrågan möts på marknaden.
Ur det här flexibilitetsperspektivet antas även att den lokala löneglidningen bidrar till högre produktivitet i verksamheten. Varför väljer man som arbetsgivare att avstå från det? Är lönsamheten för dålig? Nej, på aggregerad nivå har de senaste 5-7 åren varit mycket lönsamma för svensk näringsliv.
Staten utveckla statistisk modell?
När det kommer till omställningsstudiestödet tror kommissionen, aningen förvånande, inte på marknadens kraft. I detta fall uppfattas det i stället som ett problem att enskilda löntagare ska tillåtas fatta individuella beslut om hur de i utbildnings- och kompetenshänseende vill utvecklas i sitt arbetsliv (och därmed acceptera lägre inkomster under studieperioden).
I slutbetänkandet sätts i stället tilltron till att staten ska utveckla en statistisk modell som efter bästa förmåga tar fram en siffra över den enskildes behov av utbildning och omställning. Med detta som stöd pekar staten ut vilka som har rätt till omställningsstudiestöd.
Den här argumentationen liknar det synsätt som präglar Arbetsförmedlingen och omställningsorganisationerna, men den fyller inte den lucka som omställningsstudiestödet är tänkt att fylla. Det är alldeles för begränsat att tänka att behovet av rörlighet och omställning bara handlar om omedelbar arbetslöshets- eller sjukskrivningsrisk. Vi måste klara av att också tänka mycket mer långsiktigt – och lita på att löntagarna har förmågan att fatta rationella beslut, utifrån sin personliga egennytta.
Marknadens kraft
När det gäller frågan om statligt krisstöd förlitar sig kommissionen i stället på marknadens kraft. Man menar att den här typen av stöd kan liknas vid industripolitik (som ju även RUT-avdrag t ex är) och att det riskerar att hämma den nödvändiga strukturomvandlingen; utslagningen av jobb försvåras och lågproduktiva verksamheter kan leva vidare. Därför bör det nyligen införda stödet för korttidsarbete slopas.
Min utgångspunkt är snarare att ett krisstöd handlar om att samhället skapar ett system som försöker kompensera för en negativ extern effekt som långsiktigt riskerar att leda till betydande skador för näringslivet och löntagarna. Bakom detta ligger tanken att ekonomiska chocker sällan orsakas av ekonomiska fundamenta. Snarare handlar det om saker som kriget i Ukraina eller kortsiktiga irrationella beteenden på finansmarknader som mycket snabbt leder till negativa effekter på arbetsmarknaden.
I dessa fall är det inte svårt att se att de allra flesta företagen som fanns på marknaden när krisen uppstod också är bärkraftiga efter krisen. När efterfrågan på ett lönsamt företags produkter minskar med 20-30 procent över en natt, ja då är det inte alldeles lätt att hävda att det är fråga om en nödvändig utslagning av en icke-efterfrågad, lågproduktiv verksamhet. Att förfäkta en sådan position leder bara till mänskliga och ekonomiska skador som hade kunnat undvikas. Nyckeln ligger i att utforma korttidssystemet på rätt sätt – till gagn för den långsiktiga samhällsnyttan.
Årets ekonomipristagare har annat synsätt
En av årets ekonomipristagare till Alfred Nobels minne är Philippe Aghion. Han är djupt involverad i många av de frågor som rör Europas framtid. Bland annat har han varit inbjuden till EU-kommissionen för att prata om och ge synpunkter på den så kallade Draghi-rapporten.
När Aghion uttalar sig politiskt på de här arenorna kan det till exempel handla om att han tycker att vi som samhälle måste tänka om när det gäller hur kapitalismen fungerar. Tillväxtpolitiken måste handla mer om att skapa inkluderande samhällen. Han menar att Europa, trots sina statsskulder, måste tillåtas investera mera i tillväxtdrivande innovation. Detsamma gäller även för andra områden, så som infrastruktur, utbildning och hälsa. Genom att göra detta blir det i framtiden lättare att pressa tillbaka skuldbördan. Aghion sympatiserar med Draghi-rapportens fokus på behovet av en investeringschock.
Aghion poängterar även att konkurrenspolitiken måste skärpas gentemot de växande superstarföretag som kontrollerar alltfler marknader och därigenom håller tillbaka ekonomins innovationskraft. Ett annat perspektiv han lyfter fram är att en generös a-kassa bidrar till en positiv strukturomvandling och till att det mänskliga lidandet vid arbetslöshet minskar.
När det gäller frågan om industripolitik menar Aghion att den kan vara värdefull för ekonomin. Han ser att det finns fördelar med den här typen av statligt understöd, inte minst med tanke på det stigberoende som tenderar att leda till att företag väljer att trampa vidare i gamla spår alltför länge. Men det handlar också om att staten kan bidra till att lösa koordineringsproblem mellan olika delar av en produktionskedja som inte kan lösas av marknaden.
I ny teoretisk forskning visar han att sektorsvis industripolitik inte sällan är nödvändig för att politiken ska leda till det bästa för samhället och att begränsad, men sektorsvis riktad, industripolitik kan leda till stora välfärdsvinster. Utan industripolitik kan ekonomin fasta i en jämvikt som inte är samhällsekonomiskt optimal. Därför ska politiken inte alla gånger vara teknikneutral.
Det ekonomisk och politiska synsätt som Aghion ger uttryck för är inte i alla delar alldeles lätt att förena med de synsätt som direkt eller indirekt genomsyrar slutbetänkandet. Det här visar att betänkandet inte i första hand ska ses som en politisk manual som med nödvändighet följer av den forskning som redovisas.
Det handlar både om att de forskningsgenomgångar som görs i flera avseenden har en del övrigt att önska (och mycket om den moderna arbetsmarknadsforskningen saknas), men även att du på basis av den forskning som lyfts fram kan dra helt andra, men lika relevanta, politiska slutsatser.
Med en annan sammansättning av kommissionens ledamöter, och då gärna med ett större inslag av internationella stjärnor och nutida ekonomipristagare och med mindre inslag av inhemska marknadsideologer, hade inriktningen på slutbetänkandet kunnat bli en annan. Det förtjänstfulla arbete som har gjorts bör du därför främst se som ett kunskapsunderlag och en politisk inlaga, inte som en sanning med stort S.
Daniel Lind, forskningsledare för Produktivitetskommissionen inom Arena Idé, ett femårigt initiativ av Facken inom Industrin.
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
