Debatten att folksuveräniteten fått ge vika för andra principer bygger på missuppfattning, skriver statsvetaren Mats Lundström.
I år är det femtio år sedan 1974 års regeringsform fick laga kraft. Dessförinnan vilade vår parlamentariska demokrati på en oskriven ”levande författning” som stegvis genomförts i strid med den skrivna författningen från 1809, enligt vilken kungen hade den styrande makten och deladelagstiftningsmakten med riksdagen.
Vad har hänt med det svenska statsskicket under de 50 som gått? Har folksuveränitetsprincipen samma starka ställning nu som då? Nej, svarar flera namnkunniga grundlagsuttolkare.
En av dessa är riksdagens talman, Andreas Norlén. I en intervju i Studio Ett i Sveriges radios P1 den 6 mars 2024 påstod han att principen att ”All offentlig makt utgår från folket”, som det står i regeringsformens portalparagraf (RF 1:1), det vill säga folksuveränitetsprincipen, har ”fått ge plats för andra principer”.
Medger inga undantag
Detta påstående måste betecknas som uppseendeväckande. Om det är riktigt gäller inte folksuveränitetsprincipen längre. Den är, liksom alla suveränitetsprinciper, per definition överordnad alla andra principer i en författning. En grundlag som stadgar att ”all offentlig makt utgår ifrån folket”, medger inga undantag; då blir den motsägelsefull och därmed meningslös.
De motiveringar som Norlén anförde för sitt påstående, tyder dock på att han har missförstått innebörden av folksuveränitetsprincipen. Han tyckts mena att de begränsningar av riksdagens makt att stifta vanlig lag som införts genom införlivandet av olika medborgerliga rättigheter i regeringsformen och domstolars lagprövningsrätt, innebär att folksuveräniteten ”fått ge plats för andra principer”.
I intervjun i Studio Ett fick Andreas Norlén stöd av Tommy Möller, professor i statskunskap vid Stockholms universitet. Möller har närmare argumenterat för den tes som Norlén gett uttryck för i en text med rubriken ”Från folksuveränitet till maktdelning” publicerad i antologin En författning i tiden. Regeringsformen under 50 år som han själv är redaktör för (utgiven av Hedströms förlag 2024).
Här hävdar Möller att det skett en ”maktförskjutning från politiken till domstolar” som innebär:
”…ett starkare inslag av konstitutionalism, det vill säga maktdelning, grundlagsskyddade rättigheter och möjlighet för domstolar till lagprövning. Framförallt har de medborgerliga fri- och rättigheterna fått ett förstärkt skydd, inte minst som en konsekvens av det svenska EU-medlemskapet och att Europakonventionen inkorporerats i det svenska rättssystemet. En maktförskjutning från politiken till domstolarna – en så kallad judikalisering – har ägt rum som kompletterat eller rentav utmanat folksuveränitetsprincipen”
Men de ”inslag av konstitutionalism” som Möller nämner står inte i motsättning till folksuveränitetsprincipen. De har tillkommit på riksdagens initiativ och de kan upphävas av riksdagen om den så önskar.
Riksdagen bestämmer
Förstärkningen av skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter genom att grundlagsfästa domstolars och myndigheters lagprövningsrätt, står inte i motsättning till folksuveränitetsprincipen av det enkla skälet att riksdagens makt över grundlagarna inte inskränktes.
Domstolars och myndigheters lagprövningsrätt gäller vanliga lagars överenstämmelse med gällande grundlagar. Men vilka grundlagar som ska gälla bestämmer fortfarande riksdagen – inte domstolarna. Lagprövningsrätten innebär således ingen maktdelning som ”kompletterat eller rentav utmanat folksuveränitetsprincipen” som Möller hävdar. Lagprövningen är ett grundlagsreglerat uppdrag som domstolar och myndigheter fått av riksdagen.
Inte heller EU-anslutningen har inneburit någon maktdelning som ”utmanar” folksuveränitetsprincipen. EU-inträdet innebär visserligen en långt gående maktdelning i fråga vilka lagar som skall gälla i Sverige. Men det är ytterst riksdagen som har makten över denna maktdelning. EU-rätten har laga kraft i Sverige så länge som riksdagen inte beslutar att Sverige skall utträda ur EU (vilket kan ske genom vanlig lag). EU-medlemskapet är underordnat den lagstiftningsmakt som regeringsformen tillskriver riksdagen.
I den nämnda antologin hävdar Olof Petterson, som Möller tycks instämma med, att EU-medlemskapet innebär att ”maktdelning ställdes mot 1974 års idé om att all offentlig makt utgår från folket”. Den konstitutionella ”monism” som folksuveränitetsprincipen innebär har, menar Petersson, ersatts av en konstitutionell ”dualism”.
Distinktionen mellan konstitutionell ”monism” och ”dualism” gjordes av Nils Stjernquist för att beskriva skillnaden mellan 1974 och 1809 års författningar. Den avgörande skillnaden är att enligt den förra kan enbart riksdagen stifta grundlag; enligt den senare delas makten över grundlagarna mellan kungen och riksdagen.
Att hävda att den maktdelning som EU-medlemskapet innebär en konstitutionell ”dualism” som innebär att grundlagsmakten delas mellan riksdagen och EU är djupt missvisande. EU har visserligen rätt att inom ramen anslutningsavtalet stifta lagar som Sverige är ålagda att följa så länge Sverige är medlem i EU. Men EU har inte någon makt över Sveriges grundlagar – inte heller över den vanliga lag som reglerar Sveriges medlemskap i EU (SFS 1994:1500).
Brexit bekräftade suveränitet
Brexit tydliggjorde det faktum att EU består av suveräna stater som självständigt kan bestämma om de vill vara medlemmar eller inte. Storbritanniens utträde ur EU innebar inte suveräniteten togs tillbaka, utan att man utnyttjande den suveränitet som man hade när man var medlem i EU. Svårigheten att gå ur EU berodde inte på statsrättsliga hinder, utan de politiska och ekonomiska kostnader som ett utträde skulle innebära.
Suveränitet skall inte förväxlas med internationellt oberoende och låga alternativkostnader för olika beslut. Avgörande är vilken instans som har konstitutionell rätt att besluta vilka politiska åtgärder en stat skall vidta och om beslutet blir åtlytt av de som har att verkställa beslutet inom statsapparaten.
Påståendet att vi gått ”från folksuveränitet till maktdelning” under de 50 år som förflutit sedan 1974 års författning fick laga kraft tycks vila på två missförstånd beträffande innebörden av folksuveränitet.
För det första blandas folksuveränitet ihop med demokratisk styrning av statens olika förgreningar, vilket leder till den felaktiga slutsatsen att ju mer makt som delegeras till opolitiska beslutsfattare, till exempel i domstolar, riksbank och förvaltningsmyndigheter, desto mer ”utmanas” folksuveräniteten.
Makt över grundlagarna
Att ”all offentlig makt utgår från folket” innebär inte att all offentlig makt skall utövas av folket eller dess valda representanter. Avgörande är att folket och dess representanter har den yttersta makten över den rättsordning som reglerar all offentlig maktutövning.
För det andra blandas delegation av makt ihop med ett slutgiltigt frånhändande av makt. Detta gäller särskilt de som hävdar att EU-anslutningen innebär att vi fått ett ”dualistiskt” statsskick som innebär en ”delad suveränitet”. Höga utomlegala kostnader för att gå ur EU antas innebära att den nationella suveräniteten inskränks. Men suveräniteten som sådan påverkas bara av gällande konstitutionell rätt, vilken manifesteras i faktiska lydnadsrelationer inom en stat – oavsett hur kostsamma eller besvärliga olika åtgärder kan vara. Suveränitet innebär också en rätt att fatta beslut som kan vara kostsamma att ta tillbaka.
Som den franske revolutionären Abbé Sieyès uttryckte det innebär suveränitet konstituerande makt, det vill säga makt att konstituera en stats styrelseskick, vilket innebär makt över grundlagarna. Den konstituerande makten kan användas för att konstituera viss maktdelning mellan olika institutioner i en stat, utan att den konstituerande makten inskränks.
Den lagprövningsrätt som svenska domstolar har ger inte dem inte någon konstituerande makt; den är fortfarande förbehållen riksdagen.. Således är den maktdelning som påstås blivit följden av judikaliseringen, konstituerad inom ramen för ett ”monistiskt” statsskick som innebär att ”all offentlig makt utgår från folket”. Detsamma gäller den maktdelning som blivit följden av EU-anslutningen. Den är i själva verket lättare att avskaffa än domstolars lagprövningsrätt, eftersom den är konstituerad i vanlig lag – inte i grundlagen. Den paragraf i regeringsformen (RF 1:10) som säger att Sverige är medlem i EU är en deskriptiv paragraf, som inte förbjuder riksdagen att besluta att Sverige träder ur EU.
Viktigt bemöta missuppfattningar
Folksuveränitetsprincipen kan inte ”utmanas” av andra principer med mindre än att riksdagens konstituerande makt inskränks, vilket inte har skett. Det fortfarande bara riksdagen som kan stifta svenska grundlagar.
Vi har således inte gått ”från folksuveränitet till maktdelning”. Vi har infört en maktdelning inom ramen för en oinskränkt folksuveränitet. Det hindrar inte att den kan problematiseras ur ett demokratiskt perspektiv. Men folksuveränitet är, som sagt, förenlig med olika grader av demokratisk styrning av en stat. Däremot kräver folksuveräniteten att alla grundlagsbeslut sker i enlighet med demokratiska procedurer. På den punkten har det inte skett någon förändring i regeringsformen: grundlagar stiftas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val.
Även om folksuveränitet inte är samma sak som demokrati, är den en omistlig del i ett demokratiskt statsskick. I en tid då stödet för demokratin försvagas är det viktigt att bemöta missuppfattningar om att folksuveränitetsprincipen ”utmanats” och fått ”lämna plats för andra principer” i vår regeringsform. Särskilt när de som missuppfattar folksuveränitetsprincipen verkar acceptera att den inskränks.
Det hade varit ännu allvarligare om det inte handlade om missförstånd. Då hade man tolererat en författningsutveckling som innebär grundlagsbrott. Regeringsformen föreskriver nämligen fortfarande folksuveränitet i Sverige. Det bör det svenska folket upplysas om i samband med dess 50 års jubileum!
Mats Lundström
Seniorforskare i statskunskap vid Uppsala Universitet
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
