Ett förstatligande av skolan löser inte problemen

ESSÄ Det är inte kommunerna som orsakar problemen med försämrad likvärdighet och sämre elevresultat. Det gör marknadsstyrningen, skriver skoldebattören Sten Svensson. Essän är ett utdrag ur rapporten Systemskiftet – när skolan gick från gemensam till privat.

Summerar man 1990-talets politiska skolbeslut för att se var huvudorsaken ligger till den försämrade likvärdigheten och de sjunkande elevresultaten finner man att kommunaliseringen har ett delansvar. Men det verkliga systemskiftet inträffade när skolan marknadsutsattes av regeringen Bildt. Det systemskiftet genomfördes i det närmaste utan debatt, utan protester och med ytterst begränsat beslutsunderlag.

I och med privatisering förlorade kommunerna kontrollen över skolan. Beslutsbefogenheter och makt flyttades från de demokratiskt valda församlingarna till enskilda och företag. Där kommunaliseringen syftade till att öka det kommunala demokratiska inflytandet syftade valfrihetsrevolutionen till att minska det. Den politiska demokratin abdikerade och flyttade makten till marknaden. Grundläggande demokratiska principer om lika behandling av alla kommuninvånare, där alla skulle få tillgång till en utbildning av hög kvalitet, omkullkastades.

Grundläggande demokratiska principer om lika behandling av alla kommuninvånare, där alla skulle få tillgång till en utbildning av hög kvalitet, omkullkastades.

Kommunaliseringen av skolan var resultatet av en lång decentraliseringstrend i samhället. Anhängarna menade att behoven var olika i kommunerna och att skolan behövde anpassas efter de lokala förutsättningarna och det klarade inte den centrala statliga skolpolitiken. Kommunaliseringen innebar en ny fördelning av ansvaret mellan staten, kommunerna och professionen. Ansvaret var även i fortsättningen delat men både kommunerna och professionen skulle få mer att besluta om. Staten lämnade också den gamla regelstyrningen och övergick till målstyrning.

För lärare och skolledare innebar kommunaliseringen främst att kommunerna tog över det fulla arbetsgivaransvaret. Avtalen om löne- och anställningsvillkor slöts i fortsättningen mellan Kommunförbundet och lärarfacken.

Ett nytt specialdestinerat statsbidrag till skolan infördes. Kommunerna skulle ha beslutanderätten om hur mycket resurser som skulle gå till varje skola i kommunen och det skulle gälla även de fristående skolorna. Kommunerna fick även det fulla ansvaret för skolans organisation, vilka skolor som skulle byggas och vilka som skulle läggas ner. Kommunerna fick också det fulla ansvaret för lärarnas fortbildning.

Ett syfte med kommunaliseringen var att öka det professionella friutrymmet. Rektor hade ett övergripande ansvar och lärarna hade ansvaret för hur undervisningen organiserades, planerades och genomfördes. De nya läroplanerna, som gällde från och med 1994, var kortfattade för att de skulle lämna ett stort utrymme för professionen.

Samtidigt med kommunaliseringen infördes en ny kommunallag. De största nyheterna var en öppning för målstyrning och en friare nämndorganisation. Under 1989 blev det också möjligt att välja en annan kommunal skola än den närmaste, om den hade en särskild pedagogisk profil.

Sammantaget innebar dessa beslut stora förändringar för skolan men det var inget systemskifte. Skolan skulle fortsätta i offentlig regi och den skulle vara demokratiskt styrd av en politisk nämnd i varje kommun.

Men kommunaliseringsbesluten blev inte långvariga. Hösten 1991 tillträdde en borgerlig fyrpartiregering som i regeringsförklaringen proklamerade att en valfrihetsrevolution skulle ske i välfärdspolitiken. Med hjälp av privatiseringar och konkurrens skulle köerna kortas, servicen förbättras och valfriheten öka. Förslagen kom från programmet Ny start för Sverige som Moderaterna och Folkpartiet hade lanserat under våren 1991. Kort sammanfattat innebar det borgerliga systemskiftet att:

• den offentliga sektorn skulle avregleras,
• den offentliga sektorn skulle privatiseras,
• företagen skulle få samma ekonomiska villkor som de offentliga verksamheterna,
• man skulle skilja på offentlig kontroll och finansiering å den ena sidan och en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å den andra,
• alla skulle få rätt att välja skola och
• idén om en resurs som följer med eleven till den valda skolan lanserades.

Den nya skolministern Beatrice Ask arbetade snabbt fram den första propositionen om valfrihet och fristående skolor.

”Målet är att åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. Denna frihet bör innebära möjlighet att välja mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor men också att välja skola inom det kommunala skolväsendet och att välja också en skola i annan kommun.”

I propositionen presenterades även systemet med skolpeng. De fristående skolorna skulle få ett bidrag på 85 procent av kommunens genomsnittskostnad per elev i grundskolan. Fanns det särskilda skäl kunde en kommun ge mer.

Även de krav som skulle ställas för att en ny fristående skola skulle få tillstånd att starta behandlades. Skolöverstyrelsen, SÖ, hade påpekat att regelverket behövde skärpas i och med att de ekonomiska bidragen hade gjorts om. Men det lyssnade inte regeringen på. Det enda som kom att reglera de fristående skolornas verksamhet var den paragraf i Skollagen som angav vad som krävdes för att en skola skulle bli godkänd.

”Godkännande för vanlig skolplikt skall meddelas om skolans utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan förmedlar och skolan i övrigt väsentligen svar mot grundskolans allmänna mål, främst de som anges i 1 kap 2 § andra och tredje styckena.”

Beslutet innebar att den fristående skolsektorn blev helt avreglerad.

I den andra propositionen som kom 1992, diskuterades nivån på skolpengen. En utredning hade kommit fram till att 75 procent var en mer lämplig nivå eftersom de fristående skolorna inte hade samma skyldigheter som de kommunala. Men trots att de flesta remissinstanserna tyckte att 85 procent var för högt, behöll Beatrice Ask den nivån.

En annan nyhet var att det specialdestinerade statsbidraget till skolan avskaffades från och med 1993. Skolans resurser lades då in i den allmänna ”säcken” med statsbidrag som kommunerna hade full frihet att använda. Samma år förändrades även de meritvärderingsbestämmelser som reglerade läraranställningarna.

Det gjordes inga utredningar eller fördes någon diskussion om att aktiebolagen släpptes in i skolan. Den gällande skollagen innebar att fristående skolor kunde ha enskilda fysiska eller juridiska personer som huvudmän. Med juridisk person avses aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse. Eftersom det inte gick att tjäna pengar på en skola fanns det inga aktiebolagsskolor. Det förändrades radikalt i och med de nya reglerna för fristående skolor och systemet med skolpeng. Då blev det plötsligt stora möjligheter att tjäna pengar på skolor. Men det behövdes ingen ny lagstiftning, de gamla reglerna om juridiska personer kunde tillämpas direkt.

För att kunna ge de nya fristående skolorna maximalt goda förutsättningar avvecklade eller förändrade Bildtregeringen flera av kommunaliseringsbesluten.

Kommunernas möjligheter att motverka skolsegregationen upphörde och förbyttes till sin motsats, skolsegregationen påskyndades.

De nya möjligheterna att välja bland alla skolor inom kommunen, i andra kommuner och alla fristående skolor, innebar att kommunen förlorade kontrollen över elevernas fördelning på skolenheter. Kommunernas möjligheter att motverka skolsegregationen upphörde och förbyttes till sin motsats, skolsegregationen påskyndades.

Den statliga avregleringen av de fristående skolorna innebar att de slapp i stort sett all den reglering som fanns i skollag, läroplaner och förordningar och som de kommunala skolorna måste följa. Genom avregleringen blev decentraliseringen i det närmaste total för friskolesektorn.

De nya reglerna för ett godkännande av fristående skolor innebar att i stort sett alla ansökningar godkändes. Det i kombination med mycket gynnsamma ekonomiska villkor och den totala avregleringen av friskolemarknaden resulterade i en mycket snabb tillväxt av nya fristående skolor. I kommuner där det fria valet blev utbrett var det inte längre de politiskt valda som beslutade om var skolorna skulle ligga, vilka som skulle få gott om resurser och vilka som skulle läggas ner utan det gjorde marknaden och skolföretagen. Kommunerna miste genom dessa beslut sina möjligheter att påverka skolans organisation.

Konkurrensen om eleverna infördes som ny övergripande styrprincip. De skolor som vann kampen om eleverna ansågs vara de bästa och de gynnades av regelverket. Systemet skapar skillnader mellan skolor och den gamla politiken att alla skolor skulle vara bra övergavs.

Med konkurrens följer att man behåller sina goda idéer för sig själv och det blir svårare att upprätta olika former av samarbete mellan skolor. Affärshemligheter vill man inte dela med sig av. När skolor ska konkurrera om eleverna och när varje elev betyder en stor summa pengar, minskar eller upphör samarbetet.

Den beslutanderätt som kommunerna skulle ha om fördelningen av resurserna till fristående skolor upphävdes och ersattes med det statliga skolpengssystemet som kommunerna var tvungna att följa. Där följer resurserna med eleven till den valda fristående skolan samma dag som eleven flyttar. Den höga nivån innebar en överkompensation till de fristående skolorna och dessutom gynnade skolpengssystemet de skolor som fick fler elever och missgynnade de som förlorade. Den gamla politiken där man fördelade resurser efter behov övergavs och förbyttes till sin motsats.

En helt ny och mycket effektiv företagsform infördes i det svenska skolsystemet, vinstdrivande aktiebolag. Genom avregleringen för fristående skolor och den gynnsamma nivån på skolpengen, blev det mycket lönsamt att starta aktiebolagsskolor.

Fristående skolor behövde inte följa de behörighetsregler som gällde för lärare i kommunala skolor. Det innebar att fristående skolor kunde anställa obehöriga lärare även om det fanns behöriga att tillgå.

Det riktade statsbidraget till skolan avskaffades från och med 1993. Det blev då möjligt att flytta pengar från skolan till andra kommunala verksamheter.

Ett av syftena med kommunaliseringen var att öka det professionella friutrymmet. Lärare och skolledare skulle få mer att besluta om i den dagliga verksamheten. Men med marknadsbesluten och konkurrensen om eleverna blev lärarna mer detaljstyrda och det professionella friutrymmet minskade.

De demokratiska principerna om att det ska råda öppenhet och insyn i all offentlighet gäller inte för den nya och snabbt växande friskolesektorn.

Principen om konkurrensneutralitet infördes. Den innebär att konkurrensen om eleverna ska ske på lika villkor mellan alla skolor, även mellan kommunala och fristående. I verkligheten blev det inte konkurrens på lika villkor eftersom kommunerna har ett betydligt större åtagande än vad de fristående skolorna har. Principen tillämpas bara åt ena hållet, när den gynnar de fristående skolorna.

De demokratiska principerna om att det ska råda öppenhet och insyn i all offentlighet gäller inte för den nya och snabbt växande friskolesektorn.

Den grundläggande demokratiska principen om inkludering, att alla elever ska erbjudas en utbildning av hög kvalitet, byttes mot exkludering. Konkurrensen och regelverket skapar skillnader mellan skolor och elever.

Sammantaget innebar det borgerliga systemskiftet att den nya friskolesektorn gavs en betydande makt men den kan inte ställas till svars för de beslut den tar utan ansvaret för skolan ligger kvar hos kommunerna.

Den samlade innebörden av dessa beslut var att kommunerna stod inför en helt ny spelplan med nya spelregler. I den nya konkurrenssituationen var kommunerna chanslösa. Mycket snabbt privatiserades stora delar av det svenska skolväsendet och stora skolkoncerner växte fram som i dag har fler elever än de flesta kommuner.

Kommunaliseringen har ett delansvar för den försämrade likvärdigheten och de sjunkande elevresultaten. Kommunerna fick inte det stöd av Skolverket som de hade behövt. Kommuner, skolledare och lärare var otillräckligt förberedda på sitt nya ansvar. När man införde de nya läroplanerna och det nya betygssystemet, skedde det utan någon ordentlig plan för genomförandet, utan någon nämnvärd fortbildning och utan att några särskilda resurser avsattes. När man avskaffade de centrala kursplanerna och sa att det skulle arbetas fram lokala blev det med nödvändighet olika. Den enhetlighet som hade utmärkt det svenska skolsystemet gick förlorad. Kommunerna klarade inte heller ansvaret för lärarnas fortbildning fullt ut.

Däremot har kommunaliseringen inte medfört att skillnaderna i resurser och elevresultat har ökat mellan kommunerna. Det var stora skillnader även innan kommunaliseringen. Glesbygdskommuner har betydligt högre skolkostnader än kommuner i de tätbefolkade regionerna.

I Lewins utredning Staten får inte abdikera jämför han lärartätheten i grundskolan mellan storstäder, större städer, förortskommuner, glesbygdskommuner och övriga kommuner. Han finner att spridningen i lärartäthet är ungefär lika stor i dag som den var innan kommunaliseringen 1990.

Det har inte heller blivit ökade skillnader när det gäller betygen. I rapporten 20 år med förändringar i skolan: Vad har hänt med likvärdigheten?  SNS. 2011, finner författarna Böhlmark och Holmlund att boendekommunens betydelse för betygsresultaten är liten och den har endast ökat marginellt sedan slutet av 1980-talet fram till 2009. Ungefär samma bild har Skolverket i sin rapport Likvärdig utbildning i svensk grundskola? från 2012.

Dessutom hade många av de förändringar som skedde under 1990-talet, skett även om skolan varit kvar hos staten. Tankarna om mål- och resultatstyrning var på gång redan under 1980-talet och den styrmodellen genomfördes på bred front inom hela den statliga och kommunala sektorn. De stora kommunala omorganisationer som genomfördes under 1990-talet är i första hand en effekt av den nya kommunallagen och alla de marknadsliberala NPM-idéer som då lanserades. Även de hade genomförts utan kommunaliseringen.

Den djupa ekonomiska krisen under 1990-talet har haft negativa effekter på både likvärdighet och elevresultat men den har ingenting med kommunaliseringen att göra.

Även det nya betygssystem som infördes under 1990-talet har haft negativa effekter på likvärdighet och elevresultat. Men kritiken mot det gamla systemet var hård under lång tid och en förändring var på gång och hade genomförts även utan kommunaliseringen.

De stora förändringarna kom när skolan marknadsutsattes. Den gemensamma nämnaren för de flesta inslagen i Bildt-regeringens skolpolitik är att de skapar skillnader mellan skolor och elever. Skolverket har redovisat hur skolsegregationen har förändrats i rapporten Skillnader i skolors elevsammansättning (skolsegregation) 1998–2015.

”Eleverna har blivit alltmer uppdelade mellan skolor utifrån socioekonomisk bakgrund, det vill säga skillnaderna i skolornas socioekonomiska sammansättning har ökat.”

De välutbildades barn sorteras till fristående och populära kommunala skolor och barn vars föräldrar har kort utbildning blir kvar i de närmaste kommunala skolorna.

Föräldrarnas utbildningsnivå är den enskilda faktor som betyder mest för hur en elev lyckas i grundskolan. Ju högre utbildningsnivå föräldrarna har desto bättre betyg får de. Läsåret 2017/18 hade 69 procent av eleverna i fristående grundskolor föräldrar med eftergymnasial utbildning och de kommunala eleverna hade 56 procent.

Skolföretag tar inget ansvar för de effekter som deras verksamhet för med sig på samhället och utbildningen i dess helhet. 

En elev vars föräldrar har en förgymnasial utbildning hade i genomsnitt 158,5 meritpoäng läsåret 2017/18. En elev vars föräldrar har en gymnasial utbildning hade 205 meritpoäng och en elev vars föräldrar har en eftergymnasial utbildning fick 243,8 meritpoäng. Skillnaden mellan för- och eftergymnasial utbildning ligger på 85,3 meritpoäng. Observera att de elever som har föräldrar med en förgymnasial utbildning inte klarar nivån för godkänd som ligger på 160 poäng. När eleverna sorteras till olika skolor efter föräldrarnas utbildningsbakgrund slår dessa genomsnittsbetyg direkt igenom i skolans resultat.

Skillnaderna har således uppstått inom kommunerna, inte mellan dem. Huvudorsakerna är boendesegregationen och den segregation som orsakas av marknadskrafterna i skolsystemet. Det fria valet av skola, den fria etableringsrätten av fristående skolor, antagningssystemet av elever, systemet med skolpeng och aktiebolagen, allt bidrar till att skolsegregationen ökar och det sänker kvaliteten i det samlade skolsystemet.

Dessutom finns en rad andra faktorer som sänker kvaliteten i den marknadsdrivna skolan. Kundtänkandet, konkurserna, de oseriösa skolhuvudmännen, betygsinflationen, detaljstyrningen av lärarna och den avskaffade öppenheten, insynen och meddelarskyddet. Sist men inte minst förs miljardbelopp, avsedda för elevernas undervisning, bort från skolan till vinster och annat i skolkoncerner och riskkapitalbolag. Den låga lärartäthet som blir följden sänker självklart kvaliteten på den undervisning som sker i aktiebolagsskolorna.

Skolföretag tar inget ansvar för de effekter som deras verksamhet för med sig på samhället och utbildningen i dess helhet. Deras ansvar är begränsat till det egna företaget och är reglerat i aktiebolagslagen, de ska gå med vinst. Den grundläggande principen i en demokrati, att med makt följer ansvar, har helt ställts åt sidan.

Hade skolan kommunaliserats enligt de ursprungliga intentionerna hade inget systemskifte skett i skolan. Skolan skulle ha fortsatt i offentlig regi och den skulle ha varit demokratiskt styrd av stat och kommun.

Det fria valet av en profilerad kommunal skola, som den socialdemokratiska regeringen infört 1990, skulle ha varit av begränsad omfattning. Det hade inte heller varit någon fri etableringsrätt för fristående skolhuvudmän. Kommunerna skulle ha haft kontrollen över skolans organisation. Kommunerna skulle kunnat motverka skolsegregationen.

Det skulle inte ha funnit något system med skolpeng utan det specialdestinerade statsbidraget till skolan skulle ha varit kvar. Det bidraget hade med all säkerhet skurits ner under 1990-talets krisår men pengarna skulle ha gått till skolan, inte till andra verksamheter. Kommunerna skulle ha beslutat om hur mycket resurser som skulle gå till varje skola, även de fristående. De fristående skolorna skulle inte ha överkompenserats ekonomiskt så som nu sker i skolpengssystemet. Kommunerna skulle haft kontrollen över skolans kostnader.

Ett återförstatligande av skolan kommer inte att lösa några av de grundläggande problem som finns i skolsystemet. Det är inte kommunerna som orsakar problemen utan det gör marknadsstyrningen.

Utan de ekonomiska stimulansfaktorer och den avreglering som Bildtregeringen införde hade det inte växt fram en stor privat skolsektor. Det skulle sannolikt ha blivit fler ideellt drivna skolor men utan de starka ekonomiska stimulanserna hade det inte varit intressant för aktiebolag att driva skolor. Det hade inte blivit några skolkoncerner och inga riskkapitalbolag.

Då och då dyker frågan om ett återförstatligande av skolan upp i debatten. Frågan är vad som menas. Ansvaret för skolan har alltid varit delat mellan staten och kommunerna. Dessutom blev kommunaliseringen inte genomförd så som det var tänkt utan den förändrades helt genom skolans marknadsutsättning. Till det kan läggas att de förändringar som skett de senaste tio åren har inneburit att staten återigen detaljstyr skolan. Vilka uppgifter är det staten ska ta över och vad ska ske med den fristående skolsektorn? Hittills har inga tydliga svar kommit på de frågorna.

Ett återförstatligande av skolan, vad det nu innebär, kommer inte att lösa några av de grundläggande problem som finns i skolsystemet. Det är inte kommunerna som orsakar problemen utan det gör marknadsstyrningen. Och så länge inget avgörande ändras i den politiken kommer problemen att bestå.

Den uppståndelse som var kring kommunaliseringen i början av 1990-talet fungerade som en rökridå inför skolans verkliga systemskifte, marknadsutsättningen. Den genomfördes därför i det närmaste utan debatt och utan protester. Kommunaliseringen röjde vägen och underlättade regeringen Bildts systemskifte. Den funktionen fyller debatten om kommunalisering och ett återförstatligande även i dag, den döljer det verkliga systemskiftet.

Händelseförloppet under åren 1990-1992 kan man beskriva som att Göran Persson kommunaliserade skolan och Carl Bildt avkommunaliserade den. Den politiska demokratin abdikerade och flyttade makten till marknaden.

***

Den här essän är ett utdrag ur rapporten Systemskiftet – när skolan gick från gemensam till privat, utgiven av Arena Idé.

***

Följ Arena Essä på Facebook