Kommissionens ambition markerar slutet på en era där statlig intervention i bostadssektorn betraktades som ett nödvändigt ont för en liten minoritet, skriver Martin Hofverberg.
Den nya europeiska planen för bostäder till en överkomlig kostnad är ett välkommet brott med den rådande ordningen. Bostadspolitik har, som det heter, inte varit en EU-kompetens. Den formella avsaknaden av kompetens har samtidigt skapat ett tomrum, som under decennier i stället fyllts ut av en bostadspolitisk norm, vaktad av EU-kommissionen.
Den bostadspolitik som nu delvis är på väg att överges har sin grund i de fyra friheterna, konkurrensneutralitet och en social bostadspolitik riktad till de mest utsatta. Marknadskrafterna ska så långt det är möjligt få fritt spelrum för optimalt utfall, samtidigt som samhället ska sörja för den grupp som inte kan klara sin bostadsförsörjning på marknadens villkor.
Den här, ordoliberala bostadspolitiken på EU-nivå har krockat med mer progressiva och generella modeller som fortfarande överlevt i enskilda medlemsstater. Modeller som utgått från att bostadsmarknaden inte är som andra marknader och behöver genomgripande politisk styrning för att tillhandahålla goda bostäder till rimliga kostnader åt alla som behöver. I två uppmärksammade fall har det resulterat i anmälningar av enskilda medlemsstater till kommissionen, Sverige och Nederländerna.
Anmäldes på 1990-talet
Den nederländska modellen med en bred social bostadssektor anmäldes på 00-talet till EU-kommissionen för brott mot konkurrensneutraliteten av det organiserade privata fastighetsägarintresset. EU-kommissionen tvingade den holländska sociala sektorn att smalna av sin målgrupp, för att undvika otillbörlig konkurrens med privata fastighetsägare. Det utfallet skickade signalen till övriga medlemsländer att generella modeller inte hade någon plats i EU-maskineriet, och att de vid en prövning sannolikt skulle finnas stå i konflikt med konkurrensneutraliteten.
Den svenska modellen stod näst på tur, och anklagades för samma sak, det vill säga att missgynna privata intressen.
Men det svenska fallet togs aldrig upp för prövning, då Sveriges Allmännytta och Hyresgästföreningen valde att förhandla fram en kompromiss, för att undvika ett sannolikt ofördelaktigt utfall. Kompromissen blev sen utgångspunkten för ny lagstiftning för allmännyttan, den så kallade Allbolagen, och Fastighetsägarna drog tillbaka sin anmälan.
Hyresgästföreningen gjorde här två strategiska reträtter för att bibehålla det kollektiva förhandlingssystemet och allmännyttans generella karaktär. Det allmännyttiga syftet kompletterades med affärsmässiga principer. Och allmännyttans hyresnormerande roll, att det var allmännyttans hyror som utgjorde giltigt jämförelsematerial vid prövning, ersattes med alla kollektivt förhandlade hyror. Allmännyttan blev nu mer som de privata aktörerna, och de båda gjordes till likvärdiga parter.
Slutet på en era
Vad betyder då The European Affordable Housing Plan för Sverige? Kan vi nu förkasta Allbolagen? Kan allmännyttan gå tillbaka till vad den en gång var?
För att reda i det här behöver vi skilja på statsstöd från staten till branschen, och statsstöd från kommunen till sina bolag.
Marknadsmisslyckande
Statsstöd från staten till bostadsbranschen kan ta sig olika uttryck, men oftast är det någon typ av statlig subvention för stöd till byggande eller renovering. Statsstöd är i grunden förbjudet inom EU, men det finns samtidigt en rad undantag. Ett sådant träffar bostadsmarknaden, och kallas för Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Undantaget tillåter medlemsstater att subventionera bostadsbyggande och renovering om det finns en tydligt definierad mottagare, som av olika anledningar inte klarar sig på den ordinarie marknaden.
Den nya kommissionens ambition, personifierad av bostadskommissionär Dan Jørgensen, markerar slutet på en era där statlig intervention i bostadssektorn betraktades som ett nödvändigt ont för en liten minoritet. Genom att lyfta fram ‘marknadsmisslyckandet’ som ett generellt problem som drabbar även medelinkomsttagare, öppnar man för att ge medlemsstaterna de juridiska verktygen att använda SGEI-undantaget för att subventionera byggande och renovering för breda grupper. Det är ett erkännande av att den fria marknaden har nått vägs ände när det gäller att leverera den mest basala mänskliga rättigheten: en bra bostad till en rimlig kostnad. Det ser därför ut som att den mest högerlutande EU-kommissionen någonsin överger en kontinentalt kristdemokratisk modell för en traditionellt socialdemokratisk.
För att bedöma planen i sin helhet behöver vi också se till den andra dimensionen, statsstöd från kommunen till sina bolag. Det var i det spänningsfältet som de privata fastighetsägarna anmälde den svenska allmännyttan för brott mot konkurrensneutraliteten. Kommunerna ställde inte avkastningskrav på sina bostadsbolag, och anklagades även för att finansiera underskott med skattemedel, när hyresintäkterna inte räckte till. Det första var sant, det var själva poängen med verksamheten. Det andra stannade vid en anklagelse som aldrig kunde bevisas. De privata fastighetsägarnas argumentation stärktes av att den privata sektorn i Sverige tvingades in i samma hyressättningssystem som det allmännyttiga. Ett system där allmännyttan dessutom var hyresnormerande. Alltså, en hyra i en privat bostad kunde dras till hyresnämnden, och sänkas med hjälp av en hyra i en allmännyttig likvärdig lägenhet, som var satt utan hänsyn tagen till ett avkastningskrav.
Omöjligt uppnå likabehandling
Grunden för konkurrensneutraliteten är likabehandlingen. Det offentliga får inte negativt särbehandla den privata sektorn eller ge fördelar till verksamhet i egen regi som inte tillfaller det privata, givet att dessa verkar på samma marknad. Undantaget är när man kan göra gällande att det offentliga och privata agerar på olika marknader, till exempel när det offentliga ger bostäder åt behövande, och den privata sektorn åt övriga befolkningen.
I fallet med statsstöd från stat till bransch är det relativt enkelt att likabehandla. Det är bara att utforma stödet så att det kan sökas av både privata och offentligt ägda aktörer.
I fallet med statsstöd från kommun till sina bolag är likabehandling omöjligt att uppnå, givet att allmännyttan ska vara öppen för alla och ingå i samma hyressättningssystem som det privata beståndet. Om kommunen ska gå tillbaka till att inte ställa avkastningskrav på sina bolag, och vara hyresnormerande, hur kompenserar vi då de privata aktörerna? Kommunskattemedel till alla privata aktörer i kommunen, som kompensation för allmännyttans avsaknad av avkastningskrav? Det låter sig förstås inte göras, och skulle heller inte vara önskvärt.
Kan vi ta bort kravet på affärsmässighet men också fortsättningsvis likställa parterna, dvs avstå från att återinföra allmännyttans hyresnormering? Det skulle snabbt utvecklas till ett system där det inte längre är lika hyra för lika lägenhet. Därmed skulle vi få två bruksvärden, ett allmännyttigt och ett privat, vilket skulle undergräva hela modellen.
Den nya planen får alltså, som det ser ut i dagsläget, inga konsekvenser för Allbolagen. De skäl till varför allmännyttan och Hyresgästföreningen en gång enades om en kompromiss, kvarstår. Den svenska modellen ger ett lika starkt skydd för hyresgäster boende hos privata fastighetsägare som hos allmännyttiga, och i den ambitionen skiljer vi oss från alla andra medlemsstater. För att behålla det systemet har vi kompromissat med vad den svenska allmännyttan är för något. Som alla kompromisser har den kostat. Allmännyttan idag är mer som andra bolag, jämfört med för femton år sedan.
Sköld att gömma sig bakom
Samtidigt finns en stor spännvidd mellan kommuner, vilket visar på lagstiftningens flexibilitet. Det allmännyttiga syftet är överordnat, det är anledningen till varför kommunerna har ett eget bostadsbolag. Kommunen kan låta överskott stanna i bolaget och gå till renovering och nyproduktion. Något exakt avkastningskrav på bolag och i enskilda projekt är inte lagstadgat, och är därmed möjligt att justera efter lokala förhållanden. Tyvärr har Allbolagen förvandlats till en sköld för ovilliga kommuntjänstemän att gömma sig bakom när argumenten tryter, vilket gett många lokalpolitiskt engagerade en felaktig bild av vad som är möjligt och inte i förvaltningen av allmännyttiga bostadsbolag.
Ändå måste frågan ställas. Nu, när EU rör sig mot att tillåta en mer traditionellt socialdemokratisk bostadsregim, med bredare stöd, ska vi då inte gå tillbaka till hur allmännyttan var förr, även om det innebär att vi förlorar konsumentskyddet för privata hyresgäster? Wienmodellen, med en stark och bred allmännytta, kanske kan visa vägen?
Här måste vi, menar jag, utgå ifrån de ägarförhållanden som råder i Sverige.
I Wien utgör allmännyttiga och sociala hyreskooperativ cirka 45 procent av hela bostadsbeståndet. Totalt utgör hyresrätten cirka 75 procent. Det sociala beståndets storlek gör att det kan upprätthålla en bred ambition, där medelinkomsttagare inte konkurrerar ut låginkomsttagare. Beståndets storlek utgör dessutom en påtaglig prispress på det privata beståndet.
I Sverige utgör allmännyttan en krympande andel av beståndet, och ligger idag på cirka 16 procent. Den privata hyresrätten utgör 22 procent. En progressiv bostadspolitik utgår från insikten om att bostadskonsumenterna måste skyddas från marknadens värsta härjningar. Ett verktyg för det är ett allmännyttigt bestånd. Ett annat är skydd mot privata fastighetsägares godtycke. Om vi i Sverige släpper skyddet för hyresgäster i det privata beståndet, i syfte att utforma en mer socialt inriktad allmännytta, så är vi alltså storleksmässigt långt ifrån Wien, vilket kommer påverka det sociala beståndets förmåga att leverera på en bred ambition. Det är faktiskt mer i linje med England, vars sociala sektor står på cirka 17 procent av beståndet, och knappast är att betrakta som något bostadssocialt föregångsland.
Ju mindre en social sektor är, desto mer selektivt måste urvalet vara. Det gäller dubbelt ifall det råder fri avtalsbildning på den privata hyresmarknaden.
Bättre läge än på länge
Visst kan saker ändras. Men ägarförhållanden på bostadsmarknaden är trögrörlig materia. Det tog allmännyttan 45 år (1945-1990) att gå från 0 till 25 procent av bostadsbeståndet, och det var en period som såg en genomsnittlig produktionstakt på 65 000 bostäder per år (varav stor andel allmännyttiga), samt rivningar av otjänliga bostäder (varav stor andel privata). Något liknande kommer inte att inträffa igen. Ett alternativ skulle vara storskaliga uppköp av privata bestånd. Men då behöver enorma mängder offentligt kapital mobiliseras för syftet, vilket kommer att vara svårmotiverat oavsett vilken sida som styr i Rosenbad.
Så, Allbolagen är här för att stanna. Alla alternativ är sämre. Men utrymmet för en progressiv politik som löser landets bostadsförsörjning är nu bättre än på länge. Den europeiska planen för bostäder till en överkomlig kostnad kommer att underlätta, inte hindra, det vi behöver göra.
Förmånliga statliga bygglån som håller uppe byggtakten i lågkonjunktur, en nationell översiktsplan som ser till att vi planerar där behoven är som störst, och en skattereform som utjämnar skillnaden mellan ägt och hyrt boende, är alla möjliga reformer.
Det är reformer som skulle stärka hyresrätten i allmänhet, och allmännyttan i synnerhet. En marknad i balans skiftar maktbalansen till hyresgästernas fördel, på fastighetsägarnas bekostnad, vilket möjliggör för lägre hyror. Fastna därför inte i juridiken, mobilisera istället det kapital och den mark som krävs för att ge alla en god bostad till en rimlig kostnad.
Martin Hofverberg, chefekonom på Hyresgästföreningen
Följ Dagens Arena på Facebook och Twitter, och prenumerera på vårt nyhetsbrev för att ta del av granskande journalistik, nyheter, opinion och fördjupning.
